Den tyske succes: En kritisk analyse

24.6.2014

Med udgangspunkt i den tyske økonomiske succes, har vi ofte hørt fra et bredt udsnit af politikere, meningsdannere og tænketanke, at vækst forudsætter ulighed. Dette essay vil påvise, at den empiriske virkelighed ikke er så endimensionel. De tyske Hartz-reformer har uden tvivl haft omfattende konsekvenser for det tyskearbejdsmarked og de tyske lønmodtagere. At de kan forklare den tyske succes under krisen, er dog mere tvivlsomt. Dette essay vil i stedet pege på større samarbejde mellem tyske lønmodtagere og arbejdsgivere i industrien samt euroen som en suboptimal valutaunion, som mere oplagte forklaringer på successen.

Hartz-reformerne:Baggrund og indhold

Da Gerhard Schröder og det tyske Socialdemokrati kom til magten i 1998 var Tyskland et land i dyb krise. Arbejdsløsheden var steget fra knap 5 pct. i 1990 til 10 pct. i 1997 og langtidsledigheden(+1 år) udgjorde mere end 50 pct. heraf. Sammenholdt med en statsgæld, der i samme periode var steget fra 38 pct. af BNP til 62 pct. var Schröder tvunget til at handle.

I forlængelse af den tyske tradition herfor blev der nedsat en trepart, der skulle komme med løsningsforslag til hvorledes ledigheden kunne sænkes, og væksten kunne styrkes. Treparten blev dog sat i et dilemma, der førte til et sammenbrud i 2001. De opstillede målsætninger skulle imødegås uden at det forøgede de offentlige udgifter. Dette efterlod løntilbageholdenhed, som arbejdstagerne afviste, da hverken regeringen eller arbejdsgiverne ville give sociale indrømmelser. Frustreret over at arbejdsmarkedets parter ikke kunne finde en løsning på dilemmaet, opløste Schröder treparten i 2001, og nedsatte i stedet Hartz-kommissionen.

Inspireret af bl.a. OECD var analysen fra kommissionen, at Tysklands problemer bundede i for rigide ansættelsesformer og for generøse offentlige ydelser. Diagnosen var således neoliberal af karakter, og pegede entydigt på problemer forbundet med udbuddet af arbejdskraft. Problemerne med den manglende efterspørgsel i Tyskland blev således overset på trods af, at det tyske private- og offentlige forbrug praktisk talt var gået i stå på dette tidspunkt. Som konsekvens af denne analyse blev medicinen, udskrevet af kommissionen, strukturelle reformer af velfærdsstaten og arbejdsmarkedet, der søgte at øge udbuddet af arbejdskraft. Disse er efterfølgende blevet kendt som Hartz-4 reformkomplekset og indeholdte i grove træk følgende:

Tabel 1: Overblik overHartz-reform komplekset

Hartz 1 (2003)	Hartz 2 (2003)	Hartz 3 (2004)	Hartz 4 (2005/06)
Privatisering af aktiveringsindsatsen Strengere rådighedsregler Deregulering af brugen af korttidskontrakter og bureauvikarer	Introduktion af mini & midi jobs Deregulering af regler om maximal ugentlig arbejdstid for deltidsansatte	Introduktion af New Public Management i beskæftigelsessystemet i form af resultatstyring af jobcentre ift. hvor mange de får i beskæftigelse	Dagpengeperioden skæres til 12 mdr. for modtagere yngre end 54 år (fra et tidligere max på 26 mdr.) og 18 mdr. for modtagere i alderen fra 55-64 år

De enkelte delreformer skal ses i en sammenhæng. I første reformbølge indførte man væsentligt strengere rådighedsregler, hvilket blandt andet indebærer at arbejdsløse er forpligtet til at acceptere anvist arbejde, også selvom det er hos arbejdsgivere uden overenskomst og til en løn underoverenskomstniveau. Hernæst øgede man efterspørgslen efter arbejdskraft på kanten af arbejdsmarkedet ved at fjerne alle restriktioner for brug af korttidskontrakter og vikaransættelse. Det blev nu muligt for arbejdsgivere at fastholde lønmodtagere som vikarer, så lang tid som arbejdsgiverne ønsker det, og forny korttidskontrakter så mange gange som det ønskes. Grundlaget for et prekært arbejdsmarked er skabt med væsentlig ringere løn og arbejdsvilkår end i ordinære stillinger, herunder; korte opsigelsesvarsler, ingen pension mv.

Med den anden reformbølge øgede man dette prekære og perifere arbejdsmarkedved at indføre tre nye jobtyper. To af disse, mini- og midijobs, er primært deltidsjobs, med den overordnede funktion at lønmodtagere skal arbejde for enløn, der er lavere end ydelsesniveauet på kontanthjælp (netto ca. 400 EUR pr.mdr.) og dagpenge (afhængig af din tidligere indkomst). Dette skete ved at sænke indkomstskatten fra 46 pct. til 25 pct. for indkomster under 400 EUR i måneden. Når lønmodtagerens løn overstiger 400 EUR i måneden stiger indkomstskatten gradvist tilbage til de 46 pct. ved en månedlig indkomst på 800 EUR. I samme ombæring, for at skabe et deltidsarbejdsmarked, deregulerede tyskerne også det ugentlige timetal, man måtte arbejde deltid fra 15 timer om ugen, helt op til i nærheden af fuld tid. Den manglende skatteindbetaling og lave beskæftigelsesandel har dog den afledte effekt, at lønmodtagerne senere mister en række sociale ydelser, herunder mest problematisk en stor del af deres pension.

I den tredje reformbølge ændrede styringen af det tyskebeskæftigelsessystem væsentligt. Arbejdsmarkedets parters indflydelse på indholdet og dimensioneringen af aktiveringsindsatsten bliver kraftigt forringet. Hernæst indførte man NPM i form af Performance Management som et nyt styringsparadigme. Med de to første reformbølger havde man forstærket rådighedsforpligtigelserne, således arbejdsløse skal tage anvist arbejde. Hernæst skabte man et nyt arbejdsmarked på kanten af det reelle arbejdsmarked i form af deltidsansættelser til meget lave lønninger, ansættelser på korttidskontrakter samt vikaransættelser. For at sikre at sagsbehandlerne i de tyske jobcentre skubbede de arbejdsløse ind i dette nye jobmarked, begyndte det tyske arbejdsministerium at resultatstyre jobcentrene i forhold til hvor mange de får i beskæftigelse, men uden at skele til kvaliteten af denne beskæftigelse.

I den fjerde reformbølge sikrede den tyske SPD-ledede regering et effektivt arbejdsudbud ved at forringe, hvad der før var et generøst dagpengesystem. Før forringelsen sikrede dagpengesystemet dagpengemodtagere 26mdr. på 60 pct. af tidligere indkomst efterfulgt af en ubegrænset periode på 53pct.. Efter forringelsen betyder det, at de fleste nu får 60 pct. i 12 måneder, hvorefter man kun modtager den lave kontanthjælpssats.

Hartz-reformernes effekt på det tyske arbejdsmarked

Lægger man således de enkeltereformbølger sammen til et reformkompleks og ser dette i lyset af baggrunden for reformen, får man et klart billede af reformkompleksets formål; beskæftigelsen skulle øges og ledigheden sænkes uden, at efterspørgslen nødvendigvis på kort sigt kunne stige. For at løse denne gordiske knude var tyskerne tvunget til at deregulere sig til et perifært arbejdsmarked med lave lønninger og bortfald af rettigheder. Rådighedsforpligtigelserne, sænkelsen af de sociale ydelser og sidst NPM-styringen af beskæftigelsessystemet har derefter sikret, at ledige,der ikke finder job, er tvunget ind på dette perifære arbejdsmarked. Ligger man hertil, at der er meget lidt forskning, der tyder på, at dette perifære arbejdsmarked fungerer som en trædesten ind på det reelle arbejdsmarked, så begynder man at ane konturerne af Hartz-reformernes sociale gennemslagskraft.

De sociale effekter af dette nye beskæftigelsessystem har således selvsagt været mærkbare for de ledige, der har set deres dagpengeret stærkt begrænset Men effekterne har om muligt være mere vidtrækkende for de tyske lønmodtagere og det tyske arbejdsmarked som helhed og i særdeleshed for en accelererende andel arbejdende fattige. Denne tendens accelereres ved at mere end 23 pct. af de beskæftigede tyskere i 2010 arbejde for en bruttotimeløn under 9,15 EUR og knap én mio. tyskere i minijobs arbejdede for en bruttotimeløn på under 5 EUR.

Den mest markante effekt har dog været i den eksplosive stigning fra 2003-2004 i antallet og andelen af tyskere,der er ansat på det prekære arbejdsmarked. Antallet af beskæftigede tyskere totalt steg fra 2002 til 2011 med ca. 3,5 mio. til et total i 2011 på ca. 35,7mio. Stigningen i antallet af fastansatte lønmodtagere, kan her kun redegørefor omkring 100.000. Herimod steg antallet af tyske lønmodtagere ansat i prekære ansættelse herunder i korttidsstillinger, vikarjobs og på deltid med omkring 2 mio. i samme periode. Den resterende stigning dækker bl.a. væsentligt flere selvstændige.

Forklaringerne bag den tyske succes

Da den finansielle krise ramte og effekterne heraf spildte over i realøkonomien, blev den tyske økonomi ramt ligeså hårdt som resten af Europa. Fra en stabil vækst i BNP på 3,7 pct. i 2007 faldt det tyske BNP med 5,1 pct. i 2009. Som en eksportdrevet produktionstung økonomi udsprang en stor del af dette fald af stærkt svigtende ordrer til industrien. Som fugl Fønix rejste den tyske økonomi sig imidlertid allerede året efter i 2010 med en vækst på 3,6 pct. af BNP.

På et europæisk kontinent, hvorde fleste lande har kæmpet med faldende vækstrater, stigende ledighed og stigende offentlige underskud er der således blevet set til Tyskland for mulige udveje af, hvad der har udviklet sig til en af de længste økonomiske recessioner i nyere tid. Grundet det kronologiske sammenfald imellem Hartz-reformkomplekset og den økonomiske succes i Tyskland, blev der hurtigt peget mod disse reformer som løsning på en manglende vækst i Europa. For meningsdannere, tænketanke og politikere passede kronologien godt; det forøgede arbejdsudbud gennemsat ved strukturelle reformer af velfærdsstat og arbejdsmarked forbedrede den tyske konkurrenceevne og skabte dermed grundlaget for den efterfølgende vækst.

Spørgsmålet er nu, hvorvidt Hartz-reformerne kan forklare den tyske succes? Ser vi på Tysklands betalingsbalanceoverskudkan vi se, at kronologien ikke passer. Genopretningen af den tyske økonomi og industris konkurrenceevne starter allerede mellem 2000-2001.

Figur 1: Betalingsbalance i pct. af BNP (1996 – 2012)

 

Kilde: OECD

I den ovenstående figur ser vi tydeligt hvorledes den tyske økonomi, efter et tabt årti i 1990erne, formår at forbedre betalingsbalancen ganske markant fra 2000 til 2001.

Nedenfor skal der argumenteres for, at der overordnet er to forklaringer, der ligger til grund for hvorfor Tyskland gik fra et tabt årti i 1990erne til et at være et vækstlokomotiv 2000erne og under krisen:

·Et mere forpligtende og strategisk samarbejde mellem arbejdsgivere og lønmodtagere udviklet i slutningen af 1990erne.

· Strukturelle problemer forbundet med euroen,medførte en undervurderet tysk valuta og kunstigt lave renter i en række af denye euro lande, hvilket ledte til et stort forbrug og efterspørgsel efter tyske varer.

Samarbejdemellem lønmodtagere og arbejdsgivere

For at starte ved det første, udviklede der sig i slutningen af 1990erne et tættere samarbejde mellem de tyske lønmodtagere og arbejdsgivere ude på de enkelte virksomheder. Indtil midten af 1990erne blev lønniveauer og arbejdstid primært forhandlet i overenskomster, der dækkede hele industrier. Dette efterlod meget lidt rum for forhandling herom på de enkelte virksomheder. I takt med at krisen i 1990erne begyndte at give sig udslag i stigende arbejdsløshed, måtte der findes en løsning. Løsningen blev at lukningstruede virksomheder inden for visse rammer, kunne fravige overenskomsterne og forhandle arbejdstid og løn på de enkelte virksomheder.

Denne praksis blev kendt under Bündnisse für Arbeit und Wettbewerbsfähigkeit. I de fleste tilfælde gik lønmodtagere med til at gå på fordeling (hvor en medarbejder går ned i tid og bliver kompenseret med supplerende dagpenge), ned i tid og i visse tilfælde periodevis ned i løn. Til gengæld gik arbejdsgiverne med til at investere aktivt i produktionsudstyret og i opkvalificering. Resultatet heraf blev, at en række store tyske virksomheder overlevede krisen, der blev udviklet et tæt samarbejde på virksomhederne og investeringernei den tyske maskinpark steg med 25 pct. fra 1997 til 2000 og andelen af tyskere i opkvalificering i samme periode steg med 17 pct. Herudover, som vi skal se senere, udgjorde mulighederne for at gå ned i arbejdstid en hjørnesten i måden, hvorpå de tyske virksomheder succesfuldt imødegik den kortvarige krise fra 2008-2010.

Euroen og den tyske succes

Da euroen blev indført i 2000 var de tyske virksomheder således klar til, at imødegå den konkurrence en sådan fælles valutaunion forventeligt ville medføre. Men hvad ved euroen i sig selv kan forklare at den tyske eksport stiger så enormt fra 2000 – 2001? Årsagen ligger i to afledte konsekvenser af denne nye fælles valuta union:

·Stærkt faldende renter i de såkaldte periferi-lande, herunder eks. Spanien, Portugal og Grækenland, og et deraf stærkt stigende forbrug og efterspørgsel efter tyske varer.

·En undervurderet tysk valutaposition inden for Euroen.

Tager vi det første, så har Portugal, Grækenland og Spanien altid skullet betale en høj rente for salg af deres statsobligationer, samt når deres banker har villet låne penge på de internationale finansmarkeder. Årsagen hertil er, at deres kreditorer har krævet en høj præmie, fordi disse lande traditionelt set har anvendt devalueringer forat håndtere underskud på deres betalingsbalance og akkumuleret offentlig gæld. På grund af at landene fraskrev sig muligheden for at devaluere, da de trådte ind i euroen, så faldt både renterne staterne betalte for deres gæld og renterne i banker således stærkt i disse lande.

I perioden op til og i særdeleshedefter 2000-2001, hvor euroen blev indført, førte denne fraskrivning til en voldsom konvergens af renteniveauerne i de kommende euro lande. Dette er eksemplificeret ved figur to nedenfor, der viser, hvorledes statsobligationsrenterne for Grækenland, Portugal og Spanien falder kraftigt og fra 2001 til krisen rammer i 2008 ligger på niveau med den tyske rente.

Figur 2: Rente for statsobligationer (1995 – 2013)

Kilde: OECD

Denne tendens var gældende på samme måde for kommercielle banker og de renter eks. de spanske og græskebanker måtte betale for at låne penge på de internationale finansmarkeder. Udelukkelsen af devaluering fik således de nordeuropæiske banker, herunder i særdeleshed de tyske og franske banker, til at låne penge til Sydeuropa. Konsekvensen heraf kan læses i figur 1 ovenfor. Den stærkt forøgede tilgang til kapital til Sydeuropa blev omsat til en stærkt stigende efterspørgsel efter tyske varer. Dette er illustreret ved, at den tyske betalingsbalance forbedres markant, og betalingsbalancerne for de Sydeuropæiske lande forværres tilsvarende.

Euroen og den tyske valuta

Overskriften kan måske virke somen selvmodsigelse qua Tyskland deler valuta med de 17 andre medlemslande. Undersøger vi substansen lidt nærmere virker det ulogiske logisk og kan bidrage til at forklare den tyske succes. Sagen er nemlig den, at euroen på lige fod med alle andre valutaer, er en vare, hvis prisfastsættelse fungerer igennem udbud og efterspørgsel i forhold til andre valutaer. Denne funktion imellem udbud og efterspørgsel er et produkt af bl.a. efterspørgsel efter et lands varer og services og et lands pengepolitik. Euroens værdi i forhold til eks. dollaren er således et udtryk for et gennemsnit af de ”nationale” euroer om man vil.

Dette betyder i dag, at euroen er alt for højt vurderet for en række af de svagere økonomier i syd, men alt for lavt vurderet i forhold til Tyskland. Havde Italien eller Spanien således haft deres egne valutaer, ville disse være faldet kraftigt i værdi, hvilket ville have øget deres eksport, fordi deres varer ville være faldet markant i pris. Omvendt ville indførelsen af Deutsche Mark medføre en stærk stigning i dennes værdi, dyrere tyske produkter og en faldende tysk eksport. En undervurderet tysk euro har således stimuleret den tyske eksport og hæmmet importen. Omvendt har en overvurderet valuta i de sydlige økonomier stimuleret importen og hæmmet eksporten. Dette omvendte forhold, sammenholdt med de faldende renter, har været med til, at drive den udvikling vi ser i figur et. Årsagen til at billedet vender og eksporten ser ud til at stige i de sydeuropæiske lande, er alene på grund af en faldende import forårsaget af faldende hjemligt forbrug.

Opsummering

Når vi forsøger at forstå og forklare, hvad der trak Tyskland ud af 1990ernes økonomiske tristesse og ledte til succesen i 00erne, kan man ikke henvisne til Hartz-reform komplekset, da dette ganske enkelt ikke passer med kronologien. Forklaringen på den tyske succes skal findes i indførelsen af euroen. Med denne nye valutaunion blev der skabt strukturelle betingelser, hvor de sydeuropæiske lande fik et stærkt økonomisk incitament til at efterspørge tyske varer; de fik tilgang til billig kredit og de tyske varer faldt relativt i pris.

Forklaringerne bag den tyske succes under krisen

Nu vil de fleste måske indvende, at det er muligt, at Hartz-reformerne ikke kan forklare den stigende tyskeeksport i starten af 00erne, men at Tyskland høstede frugterne af disse hårde strukturelle reformer under krisen i form af det hurtige comeback i 2010. Også her er der imidlertid væsentlige faktorer, der peger i retningen af, at det ikke var Hartz-reformernes øgede arbejdsudbud, der hjalp Tyskland igennem krisen, men i stedet en væsentlig sænkelse af arbejdsudbuddet.

Som forklaret tidligere indførtede tyske lønmodtagere og virksomheder i slutningen af 1990erne de såkaldte Bündnisse für Arbeit und Wettbewerbsfähigkeit, der muliggjorde at lønmodtagerne periodevis kunne gå på fordeling, ned i arbejdstid eller i visse tilfælde ned i løn. Som nedenstående figur viser, var disse muligheder afgørende for de tyske virksomheders omstillingsevne, da ordrebøgerne blev tømt i forbindelse med krisen.

Figur 3: Brug af intern fleksibilitet i den tyske fremstillingsindustri

Kilde: Scmidt, G. (2012) ”Sharing Transition Risks: Towards a System ofEmployment Insurance’, CARMA Research Paper 2012:1.

Som indikeret ved den røde linje bliver den tyske fremstillingsindustri ramt hårdt ved en nedgang i ordrer på knap 50 pct. Denne nedgang gav sig dog kun udslag i en nedgang i beskæftigelsen på knap 3 pct. indikeret ved den mørkegule linje. Som figuren viser, blev størstedelen af nedgangen håndteret ved at arbejdstagerne gik ned i tid, eks. kurzarbeit (fordeling[1]),reduktion af overtid og et træk på opsparet fleks tid. Som figuren ovenfor viser, gik lønmodtagerne i den tyske fremstillingsindustri således sammenlagt 20,8 pct. ned i arbejdstid. På hele det tyske arbejdsmarked deltog mere end 1.4 mio. lønmodtagere i sådanne kurzarbeit-programmer.

På trods af, at muligheden for kurzarbeit går mere end 100 år tilbage i den tyske historie, så er omfanget af det og ikke mindst de andre tidsreducerende muligheder, en direkte konsekvens af de indførte Bündnisse für Arbeit und Wettbewerbsfähigkeit. Og som figuren viser: da ordrebøgerne fyldtes igen, skulle de tyske arbejdsgivere ikke ud og rekruttere og oplære ny arbejdskraft. De kunne reagere hurtigt, ved en hurtig opretning af industrien. Lønmodtagerne oplevede heller ikke konsekvenserne forbundet med arbejdsløshed, hvilket eksempelvis afspejler sig i, at den indenlandske efterspørgsel kun faldt 2,7 pct. fra 2007 – 2010 i Tyskland. Det samme fald i Danmark var på 4,8 pct.

Opsamling

Den gængse forståelse i dag blandt et bredt spektrum af meningsdannere, forskere og politikere er, at vækst og velstand i et samfund sikres gennem konkurrence i form af en fleksibilisering af produktionsfaktorerne, herunder; arbejdskraft, kapital og ressourcer. Analysen ovenfor af Tyskland viser, at landets succes hverken er et produkt af øget konkurrence eller en fleksibilisering af arbejdskraften i form af strukturelle reformer. Det modsatte gør sig gældende.

Introduktionen af euroen som vi kender den i dag, har ikke skabt en mere lige konkurrence landene imellem, som man havde forventet, fordi muligheden for devaluering er blevet fjernet. Tysklands position i euroen har sikret dem en uforholdsmæssig lav prissætning af deres valuta, hvilket har givet dem en strukturel konkurrencefordel i forhold til flere af de andre lande inden for euroen, såvel som deres handelspartnere uden for euroen. Den tyske succes, grundet euroen, kan således siges at være en konsekvens af den diametrale modsætning af en strukturel reform, hvor konkurrence øges.

At den tyske succes skulle være en konsekvens af et øget arbejdsudbud, står også i skærende kontrast til analysen ovenfor. Hartz reformerne op til krisen, sikrede firmaerne et effektivt underprivilegeret arbejdsudbud på kanten afarbejdsmarkedet. På trods heraf valgte de store firmaer, der driver Tysklands eksportdrevne økonomi, at bibeholde deres arbejdskraft. I stedet for at fyre arbejdskraften, gik de ned i tid. En stor del af Tysklands håndtering af krisen og deres efterfølgende succes hviler således på, at de sænkede det effektive arbejdsudbud i stedet for at øge det.

Afslutningsvis skal det siges, at det er en selvfølgelighed, at de to faktorer påpeget ovenfor, som forklaring på Tysklands succes, ikke kan stå alene. Et så komplekst fænomen som økonomisk succes er altid et produkt af mange indbyrdes relaterede faktorer. Herunder hører i det tyske tilfælde uden tvivl også løntilbageholdenhed. Dette essay skal således alene ses som et forsøg på, at påpege at økonomisk succes ikke kan forklares monokausalt med henvisning til sociale forringelser. Til det er i særdelshed arbejdsmarkeder altfor komplekse og dynamiske entiteter.