2.5.2009
Da min familie og jeg i sommeren 2007 ankom til Cuzco i Peru for at foretage en tre-dages vandring ad Inka-stien til Macchu Picchu, var de billetter, vi havde bestilt og betalt for adskillige måneder i forvejen, i mellemtiden blevet solgt en gang til af en af de embedsmænd, som regulerer adgangen til den populære sti. De penge, embedsmanden havde modtaget fra os, havde han altså selv beholdt.
Bestikkelse er en af de indikatorer, der indgår i Transparency Internationals (TI) korruptionsbarometer. Barometret er baseret på årlige ekspertundersøgelser af graden af korruption i den offentlige og private sektor i de for tiden 60 stater, der er med i målingen. I den samlede måling ligger Danmark i øjeblikket – dvs. ifølge seneste måling fra 2007 – i toppen sammen med lande som Finland, New Zealand, Singapore, Island, Norge og Sverige som de lande, der er mindst plaget af korruption. Peru indtager en plads som nummer 72.
Alle eksperter er enige i, at graden af korruption siger noget om, hvor godt en stat fungerer. Dels fordi korruption er med til at fremme økonomiske uligheder mellem rige og fattige, dels fordi korruption underminerer befolkningens tillid til og respekt for de institutioner, der styrer samfundet, altså de offentlige myndigheder. Men endelig også fordi korruptionen, når den er værst, indebærer et enormt ressourcedræn. Således beregnes de årlige omkostninger til bestikkelse i Afrika til 750 milliarder kroner, hvilket er langt over, hvad kontinentet modtager hvert år i international udviklingsbistand.
Vi danskere har utvivlsomt ret til at være stolte over Danmarks topplacering. Men vi bør bruge denne viden til at overveje de mulige forklaringer på det lave korruptionsniveau i Danmark og de andre nordiske lande: Hvad skyldes det, at det danske samfund generelt og den offentlige sektor specifikt er så velsignet fri for korruption? Der er sikkert flere forskellige årsager dertil. Vigtigt er nok en bestemt historisk forvaltningstradition og et tilhørende sæt af etiske normer og værdier. Men denne tradition hører givetvis sammen med en anden, mere generel årsag, nemlig meget høj grad af fælles normer og værdier, hvad angår pligten til at afholde aftaler mellem individer og grupper indbyrdes samt mellem borgerne og de offentlige myndigheder. Danskerne – og skandinaverne i det hele taget – er således internationalt set en slags dydsmønstre ved at udvise en meget høj grad af såkaldt aftalemoral (Gundelach 2004). Hermed menes, at langt de fleste af os ikke billiger af ulovligheder som f.eks. at modtage bestikkelse, lyve eller modtage sociale ydelser, man ikke har krav på.
Inden vi bliver for selvglade, bør vi dog notere os, at TI i 2007 bemærkede en tendens til, at befolkningerne i verdens mindst korrupte lande forventede, at deres samfund ville komme til at opleve stigende korruption i de kommende år. I Danmark delte 38 % af de adspurgte denne opfattelse, i Island 64 % og i Norge 62 %. Selv om denne bekymring naturligvis ikke i sig selv er en indikation på en voksende korruption og en begyndende krise for den offentlige moral, så er den i det mindste et tegn på, at der også hos os i Norden er en voksende fornemmelse af, at det ikke blot er det fysiske klima, der forandres i disse år.
Vi fornemmer og frygter altså en forværring af forholdet mellem borgerne indbyrdes og en forværring af forholdet mellem borgerne og de offentlige myndigheder. En sådan forværring betegner mange sociologer, økonomer og politologer, deriblandt Francis Fukuyama, som et udslag af en udhuling af det danske samfunds ”sociale kapital”. For den sociale kapital måles nemlig ud fra graden af ”social tillid”, dvs. tilliden mellem borgerne indbyrdes og mellem borgerne og de offentlige institutioner.
Et af bindene i den danske Magtudredning handler om ”værdier i stat, amter og kommune” (2003). Bogen dokumenterer, at den offentlige sektor i Danmark hidtil har været præget af værdier som samfundsansvar, retssikkerhed, uafhængighed, lighed osv. Værdier, som bl.a. er med til at forklare, hvorfor der ikke findes korruption i Danmark, og hvorfor der er en så høj grad af gensidighed mellem folk og stat i Danmark. Men denne ”etos” – eller ”offentlige identitet” – som er produkter af en både dansk og nordeuropæisk tradition, bliver udfordret i disse år, konstaterer redaktøren, professor Torben Beck Jørgensen, i det sidste kapitel. Han nævner flere grunde dertil, men en af de væsentligste er udfordringen fra indførelsen af markedsløsninger inden for alle områder af den offentlige sektor med henblik på ”effektivisering”.
Spørgsmålet er nemlig, om ikke de principper, der skal føre til denne ”effektivisering”, vil kunne ende med at ødelægge de tillidsforhold, som netop hidtil har været en af de vigtigste kilder til den offentlige sektors styrke i vores del af verden. Det vil jeg argumentere for her med henvisning til Francis Fukuyamas teorier om social kapital, social tillid og den offentlige sektors betydning for statens evne til at fungere og nyde legitimitet i befolkningen. Men lad mig starte med at forklare, hvad der ligger i begrebet social kapital.
Social kapital
”Social kapital” er blevet et centralt begreb for mange økonomer og sociologer i de senere år, men begrebet er også gået hen og er blevet et politisk modeord. Begrebet blev oprindelig udviklet inden for amerikansk sociologi, selv om også den franske sociolog Pierre Bourdieu har bidraget til teoridannelsen. Pioneren var uddannelsessociologen James Coleman. På baggrund af sine mangeårige studier af årsagerne til, hvorfor visse amerikanske skoler var bedre end andre til at kompensere for elevernes sociale eller etniske handicap, konkluderede Coleman i flere bøger og artikler i slutningen af 1980’erne og begyndelsen 1990’erne (f.eks. 1990 og 1994), at det skyldtes de sociale normer og værdier, der fandtes i de hjem og de miljøer, eleverne kom fra, snarere end det skyldtes deres forældres økonomiske status eller evne til at understøtte deres børns kognitive udvikling.
Coleman anså således et individs gruppetilhørsforhold for at være af afgørende betydning for det enkelte barn. Det sociale netværk, barnet var en del af, udgjorde en ”ressurce” eller en ”kapital”. Deraf udtrykket ”social kapital”. Coleman definerede social kapital som ”det sæt af ressourcer, som findes inden for familierelationer og samfundets organisering, og som er nyttige for et barns eller et ungt menneskes kognitive eller sociale udvikling” (Coleman 1994: 300).
Selv om social kapital altså er en værdi, som individet nyder godt af, kommer den samtidig hele samfundet til gode, idet en vigtig sidegevinst er udviklingen af social tillid og udbredelsen af fælles normer og værdier, herunder menneskers evne til at handle kollektivt. Social kapital øger med andre ord individers og gruppers evne til at samarbejde om fælles mål.
Sociologen Robert Putnam og politologen Francis Fukuyama har videreudviklet Colemans teori og er stærkt medvirkende til, at man i dag også bruger begrebet social kapital inden for økonomiske og politologiske forklaringsmodeller.
Tesen i Putnams bogen Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community (2000) er, at et samfund ikke alene bygger på fysisk og menneskelig kapital – dvs. på fysiske og økonomiske ressourcer, og de produktionsredskaber og færdigheder, som borgerne i et samfund råder over. Det har også brug for ”social kapital”. Hvor fysisk kapital står for materielle genstande og menneskelig kapital repræsenterer individers egenskaber og kvalifikationer, skabes den sociale kapital gennem dannelsen af sociale netværk mellem individer. Den sociale kapital har altså økonomisk betydning. På samme måde, som en skruetrækker udgør en fysisk kapital og en god uddannelse udgør en menneskelig kapital, således er den sociale kapital afgørende for samfundets samlede produktivitet og rigdom. Putnam forstår social kapital som et produkt af tætheden af de sociale netværk og mængden af mellemmenneskelige kontakter i et samfund, og denne kapital måles på graden af social tillid, altså tilliden mellem borgerne indbyrdes og mellem borgerne og de offentlige institutioner.
Den sociale kapital har ifølge Putnam både en individuel og en kollektiv dimension – eller en ”privat” og en ”offentlig”. I første omgang danner individer sociale forbindelser, fordi det gavner hans eller hendes egne interesser. Men i anden omgang kommer de netværk, der bliver dannet, andre til gode end den enkelte selv. For at tage et eksempel: Jeg er måske interesseret i, at der ikke sker indbrud i mit hus, når jeg er bortrejst, og jeg vælger måske at sætte min egen tyverialarm op. Det er jo ikke noget, der skaber netværk, men dog en vis personlig tryghed. I visse kvarterer har man dog den skik at holde øje med hinandens huse og dem, der kommer i gaden. Man går måske over til naboen og fortæller ham, at man vil være borte nogle dage. Derved skabes der ikke blot gode naborelationer. Man bidrager nemlig samtidig til at sænke kriminalitetsprocenten i samfundet i øvrigt. Der kommer altså et ”offentligt gode” ud af en privat interesse.
Det at skabe og udvikle gensidige sociale forbindelser medvirker desuden til at skabe værdifulde adfærdsnormer i samfundet, mener Putnam. Ethvert socialt netværk medfører nemlig gensidige forpligtelser. Sociale netværk er mere værdifulde end ”kontakter”, idet de er gensidighedsforhold. En gensidig forbindelse bygger jo på en norm om, at jeg gerne vil gøre dig denne tjeneste, fordi du så vil en senere lejlighed vil gøre noget lignende for mig. Man kan måske illustrere denne gensidighed på en meget direkte måde: Hvis du ikke går til sin nabos begravelse, kan du heller ikke forvente, at din nabo vil komme til din egen!
Putnam mener derfor, at et samfund, der er kendetegnet ved en sådan generel gensidighed, er mere velfungerende end et samfund kendetegnet ved manglende gensidighedsrelationer og lav social tillid. Det samme gør Francis Fukuyama.
Fukuyamas teori om social tillid
Fukuyama har specielt interesseret sig for den samfundsøkonomiske betydning af den ”sociale tillid”, hvori den sociale kapital kommer til udtryk. I bogen Tillid: Sociale dyder og skabelsen af rigdom (1995) går han imod den radikalt liberalistiske opfattelse af, at love og kontrakter er det eneste, der skal til for at få demokratiet og det kapitalistiske marked til at fungere. Selvfølgelig er love og kontrakter nødvendige, men de er til gengæld ikke tilstrækkelige forudsætninger. Det mere, der kræves, er, eksistensen af tillid. Fukuyama definerer social kapital således:
Social kapital kan simpelthen defineres som det øjeblikkelige sæt af uformelle værdier eller normer, som deles af medlemmerne af en gruppe, og som tillader dem at samarbejde med hinanden. Hvis medlemmerne af gruppen opnår en forventning om, at andre vil opføre sig pålideligt og ærligt, så vil disse medlemmer begynde at stole på hinanden. Tillid fungerer som et smøremiddel, der får enhver gruppe eller organisation til at arbejde mere effektivt” (Fukuyama 1995: 16, oversat af Svendsen og Svendsen 2006: 44).
I lighed med Putnam betragter Fukuyama social tillid som en social dyd, altså som det, man tidligere kaldte ”borgerdyd”. I stedet for – som i den klassiske republikanske tradition – at se borgerdyd som en individuel egenskab, så ser de den dog snarere som et produkt af en bestemt historisk bestemt social organisering. Social tillid kan kun realiseres inden for et tæt netværk af gensidige sociale relationer. Selv hvis man forestillede sig et samfund, hvor vi hver især var bevidste om vores forpligtelser over for helheden, så ville det ikke komme samfundet til gode, hvis der ikke samtidig fandtes bestemte sociale strukturer, som tilskyndede udviklingen af samfundssind. Hvis alle borgere levede mere eller mindre isoleret fra hinanden, ville de ikke udvikle sociale dyder som indbyrdes solidaritet og loyalitet. Fukuyma mener, at der er historisk-institutionelle grunde til, at visse samfund har vist sig bedre end andre til at skabe social kapital og social tillid. De er ikke produkter af den enkelte borgers rationelle kalkulationer, men bygger på ”skikke”, der går tilbage til tiden før det moderne industrisamfund. Ja, både det kapitalistiske marked og nutidens liberale demokrati hviler i virkeligheden på en ”førmoderne” kulturarv.
Men det har vi en tendens til at overse i dag. I vores historieløshed glemmer vi at påskønne denne uhåndgribelige side ved vores kulturarv, hvorved den forfalder. Ligesom man kan forsømme at pleje sit samfunds fysiske og menneskelig kapital ved at undlade af investere i ny teknologi og give befolkningen de nødvendige uddannelsesmæssige forudsætninger for at klare sig på arbejdsmarkedet, således vil en tæring på den sociale kapital ende med få økonomiske konsekvenser. Fukuyama konstaterer, at det amerikanske samfund, som engang var præget af en høj grad af social tillid og gruppeorientering – til trods for at amerikanerne anså så sig for at være individualister – i dag er ved at miste denne kapital, fordi politikerne har forsømt at pleje den. Det er først nu, amerikanerne reelt er ved at blive de individualister, de troede, de var.
Denne individualisme giver sig for eksempel udslag i nutidens tendens til at udvide og fokusere på den enkelte borgers rettigheder over for alle former for samfundsautoriteter. Den viser sig også i tendensen til at bruge domstolene til løsning af personlige og sociale konflikter. Eller i voksende voldelig kriminalitet. Eller i den manglende tilslutning til det civile samfunds fælles aktiviteter, foreninger, klubber osv., som Robert Putnam har dokumenteret.
Fukuyama mener, at forsømmelsen af den sociale kapital også vil få alvorlige økonomiske konsekvenser. Den vil ganske enkelt gøre USA fattigere. Og det vil bliver overordentligt svært at bremse denne udvikling. Det er nemlig langt lettere at tære på den sociale kapital gennem politikker, der nedbryder traditionelle fællesskaber, end det er at akkumulere den. For opbygningen af social kapital sker gennem en lang historisk-institutionel og kulturel proces. Og historien kan som bekendt ikke gøres om.
Den sociale tillid betydning for nationalstaten og den offentlige sektor
I de seneste år har Fukuyama trukket på sin teori om social kapital i sit arbejde med at nå til en forståelse af, hvilken betydning den har for staters evne til at fungere. Det gør han f.eks. i bogen Statebuilding (2004). Bogen handler bl.a. om statens betydning i en globaliseret verden. Han mener, at velfungerende nationalstater er afgørende for, at det globale marked kan fungere. Hans grundsynspunkt er, at deres fortjeneste dels ligger i deres evne til at skabe social orden i det enkelte samfund, dels i deres bidrag til den for markedet ligeså nødvendige internationale stabilitet.
Der er fire krav, som må opfyldes før, at man kan sige, at en stat fungerer. For det første skal den fungere på et forvaltnings- og ledelsesmæssigt niveau. Staten og de offentlige institutioner skal være effektive, gennemskuelige og pålidelige (dvs. korruptionsfrie). For det andet skal staten have en veludbygget demokratisk-politisk struktur. Ellers vil den nemlig ikke kunne regne med borgernes opbakning og loyalitet. Deraf følger det tredje krav, nemlig at borgerne skal tilkende staten fuld legitimitet, altså respektere dens ret til at udøve autoritet og suverænitet. Endelig skal staten og demokratiet hvile på en folkelig konsensus om samfundets grundlæggende normer, værdier og kulturelle forestillinger, som han opsummerer som ”national selvforståelse”. Det sidste krav er måske i virkeligheden det vigtigste. For konsensus om grundlæggende værdier skaber nemlig den ”sociale tillid” mellem borgerne og mellem borgerne og staten, som er så afgørende for den sociale sammenhængskraft.
Fukuyama anser altså en høj grad af social tillid for at være en vigtig betydning for en stats styrke. Men allerede i det første krav til staten – altså kravet om en velfungerende offentlig sektor – trækker han på teorien om social kapital: For at den offentlige sektor kan fungere, må borgerne nemlig have tillid til den. Der må eksistere en gensidighed mellem borger og stat. Men desuden påpeger han, at social tillid ikke blot er vigtig for den offentlige sektor som helhed, men også for den enkelte institution eller organisation. Derfor gælder det om ikke at tære på de tillidsforhold, de bygger på.
Dette har betydning for den diskussion om udfordringen til den offentlige sektor, som jeg opridsede indledningsvis i denne artikel. Da Francis Fukuyama forelæste på en konference på Aarhus Universitet den 15. november 2007, sagde han: ”Tidligere var jeg en af dem, der sagde ’privatisér, privatisér, privatisér!’ Men det gør jeg ikke længere.” Hvorfor gør han ikke det?
I sin forelæsning konstaterede Fuluyama, at nyliberalisternes ideal om ”minimalstaten” for ham at se er passé. Han lagde dermed afstand til den nyliberalisme, han engang selv havde været tilhænger af, idet han kritiserede den politiske tendens gennem de sidste tredive år for at reducere den offentlige sektor og ty til markedsløsninger i leveringen af offentlige tjenesteydelser. Men i dag er der en bred anerkendelse af, at globaliseringen kræver stærke stater, og at markedsløsninger kan svække statens evne til at løse de opgaver, der er nødvendige, for at samfundet – og dermed markedet – kan fungere, hævdede han. Det betyder ikke, at man skal undlade at reformere den offentlige sektor for at tilpasse den de nye markedsforhold. Den offentlige sektor måtte gøres mere fleksibel og mindre hierarkisk, og han mente, at det offentlige på det punkt med fordel kunne tage ved lære af den private sektor, hvor man længe havde kendt til fordelene ved at uddelegere ansvar og skabe flade strukturer.
Til gengæld var Fukuyama skeptisk over for politikernes tro på, at den offentlige sektor kunne fungere bedre ved at indføre systemer til overvågning og måling af medarbejderne. Resultatet ville tværtimod blive, at det gik ud over den sociale kapital, som var opsparet i de offentlige institutioner over en lang historisk udvikling. Altså, at den gensidighed og tillid, som hidtil havde været afgørende for deres funktion, ville blive borteroderet.
Konklusion
De tjenester, den offentlige sektor yder, er alt for komplekse til, at man kan måle dem, og konstant overvågning og kontrol øger mistilliden både inden for institutionerne selv, mellem borgerne og de offentlige myndigheder og mellem staten og de offentligt ansatte. Fra Storbritannien ved vi allerede meget om, hvilke konsekvenser, det har haft at gennemføre reformer af den offentlige sektor på grundlag af de principper, som kendes som new public management, nemlig at de offentligt ansattes professionelle stolthed, personlige ansvarsfølelse og indbyrdes tillidsforhold i vidt omfang er blevet sat over styr. Gad vide, om et sådant tab nogen sinde ville kunne genvindes? Og gad vide, hvad det vil betyde for os i Danmark. Hvad de markedsprincipper, som vi er ved at indføre på de offentlige arbejdspladser, vil komme til at betyde på længere sigt? Selv tror jeg, vi vil miste en god del af den fond af social kapital og tillid, som har gjort Danmark til en velfungerende stat, og som vi vil have fortsat brug for i en globaliseret verden.
Derfor mener jeg, at danske politikere ville have godt af at lytte til Francis Fukuyama.
Litteratur:
Coleman, James (1990). Equality and Achievement in Education. Boulder: Westview Press.
– (1994). Foundations of Social Theory. Cambridge, MA: Belknap Press.
Field, John (2003). Social Capital. London and New York: Routledge.
Fukuyama , Francis (1995). Trust. New York. Simon and Schuster.
– (2004). State Building: Governance and World Order in the Twenty-First Century. London: Profile Books.
Gundelach, Peter (2004). Danskernes særpræg. København: Reitzel.
Halpern, David (2005). Social Capital. Cambridge: Polity.
Magtudredningen (2003) På sporet af en offentlig identitet – værdier i stat, amter og kommuner. Red. Af Torben Beck Jørgensen. Århus: Aarhus Universitetsforlag.
Putnam, Robert (2000). Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community . New York: Simon and Schuster.
Svendsen, Gert Tinggard og Gunnar L.H. Svendsen (2006). Social kapital. En introduktion. København: Hans Retitzels Forlag.
Michael Böss er lektor ved Aarhus Universitet. Michael Böss eransvarlig for oprettelsen af Francis Fukuyamas tre-årigegæsteprofessorat ved Aarhus Universitet og står for dets dagligeadministration og koordination.
