EU og grænser: Handels- og kontrolzoner

24.2.2017

Abstract

Artiklen belyser hvordan det, i lyset af den retlige udvikling på området for grænse- og migrationskontrol, ikke længere er tilstrækkeligt at tale om ‘grænsekontrol’ eller ‘migrationskontrol’ isoleret set. Den retlige udvikling af migrationskontrol i EU har medført en bevægelse fra grænser til zoner, hvilket har betydning for, hvordan vi må opfatte grænsen som fænomen i dag. Bevægelsen fra grænser til zoner er sket i takt med, at der i EU er blevet skabt et indre marked for fri bevægelighed, hvor markeds,- sikkerheds- og frihedshensyn sættes i spil. Vi må derfor forstå grænsekontrol (her forstået som kontrol ved et territoriums ‘ydre’ grænse) som en funktion i en mangfoldighed af kontrolmekanismer. Kontrollen opererer i stadigt højere grad som zoner inden for, uden for og mellem territorier. Artiklen undersøger hvordan grænser i dag, mere præcist, kan opfattes som markedsbaserede handels- og kontrolzoner. Og, hvordan zonen frem for grænsen er blevet et operativt rum for kontrol.

EU – fokus på sikkerhed og frygt

Tusinder af mennesker, der vandrer på veje op gennem Europa for at søge beskyttelse mod krig og forfølgelse, er for mange et billede på en af de vigtigste politiske begivenheder i 2015. Det var også året, hvor antallet af personer, der søgte asyl i EU, fordobledes. I 2015 søgte 1.321.600 personer om asyl i EU. Dette er mere end en fordobling ift.  2014, hvor 626.960 personer søgte om asyl. I det første kvartal af 2016 har 287 100 søgt om asyl i EU. I Danmark søgte 20.935 personer om asyl i 2015, mens antallet i 2014 var 14.680 og 7.170 personer i 2013. Se Eurostat, (2016). For mange blev flygtningekrisen et symptom på konsekvenserne af krig og global ulighed. Jeg anvender her betegnelsen ‘flygtningekrisen’ selvom ukritisk brug af krisebegrebet risikerer at fjerne fokus fra de strukturelle aspekter ved udviklingen af migrationskontrol. Se også Mose, K., & Wriedt, V. (2015). Migration er ikke noget nyt fænomen, og i en europæisk kontekst har migrationskontrol Grænsekontrol handler i denne artikel primært om kontrol af personers bevægelse. Overordnet anvender jeg betegnelserne ‘migrationskontrol’, ‘grænsekontrol’ og ‘grænser og kontrol’ om det samme genstandsfelt. Dette gælder, såfremt andet ikke er angivet. i en årrække været et politisk område af høj prioritet. Se bl.a. analysen hos Bigo, D., Frontier Controls on the European Union: Who is in control? i Bigo, D., & Guild, E. (2005). Den flygtningekrise, som vi fra et europæisk perspektiv har været vidner til siden 2015, har medført, at et nyt politisk kriseberedskab med en intensiveret regulering af grænser og kontrol er blevet iværksat. En lignende udvikling kan i et vist omfang også spores efter terrorangrebet mod World Trade Center i 2001 og angrebene i Madrid i 2004, hvor der kom et øget politisk fokus på irregulær migration og grænsekontrol. Dette står tydeligt frem i Hague Programmet, som det Europæiske råd vedtog i 2005. Indledningsvist slås det i Hague programmet fast, at i lyset af 9/11 2001 og angrebene i Madrid har sikkerhedsspørgsmål fået en ny og nødvendig karakter. I medfør heraf er det ifølge det Europæiske råd nødvendigt at tage en mere effektiv og fælles tilgang til bekæmpelse af illegal migration med en fælles forvaltning af migration og grænsekontrol ved de ydre Schengen grænser. I Hague programmet vægtes også en gradvis etablering af et integreret forvaltningssystem for de eksterne grænser, overvågning af de eksterne grænser, anvendelse af biometri, samt effektivisering af informationssystemer, herunder interoperationaliteten mellem Eurodac, visa informationssystemet (VIS) og Schengen informationssystemet (SIS). I praksis kan gennemførelse af ambitionerne i Hague programmet ses i en række foranstaltninger, herunder bl.a. the Schengen Border Code (SBC), der erstattede de hidtidige Schengen foranstaltninger og også inkluderede etableringen af det fælles grænseagentur, Frontex.  Se Peers, S., Guild, E., Arcarazo, D. A., Groendijk, K., & Moreno-Lax, V. (Eds.). (2012), s. 5-12, Wiesbrock, A., (2016), samt European Council, (2005) OJ C 53/1, særligt afsnit 1.7 ‘Management of Migration Flows’. 

[blockquote text=”Flygtningekrisen og de aktuelle terrorangreb i EU er med til at synliggøre, hvordan ideer om sikkerhed og frygt spiller en central rolle i organiseringen af vores samfund i dag. Sikkerhed og frygt går hånd i hånd med udviklingen af migrationskontrol” text_color=”” width=”” line_height=”undefined” background_color=”” border_color=”” show_quote_icon=”yes” quote_icon_color=””]

Med flygtningekrisen ser vi i dag et intensiveret fokus på migrationskontrol, hvilket på ny aktualiserer spørgsmål om den retlige regulering af grænser og kontrol. Bl.a. peger Sandro Mezzadra og Brett Neilson på, at idéen om migrationskontrol først for nylig har fået en fremtrædende funktion i produktionen af nationale grænser. Se Mezzadra, S., & Neilson, B. (2013) s. 3. Samtidigt har det seneste års tragiske terrorangreb i Europa betydet et intensiveret fokus på terrorbekæmpelse, sikkerhed, grænser og kontrol. Og, i den offentlige debat forbindes spørgsmålet om terrorisme med spørgsmålet om migration. Diskussionen af flygtninge og grænsepolitik bliver til et spørgsmål om sikkerhed, og her bliver den enkelte flygtning iscenesat som en ‘trussel’ mod sikkerheden i EU. Flygtningekrisen og de aktuelle terrorangreb i EU er med til at synliggøre, hvordan ideer om sikkerhed og frygt spiller en central rolle i organiseringen af vores samfund i dag. Fokus for analysen i denne afhandling er afgrænset til at finde sted i en dansk og EU-kontekst. Sikkerhed og frygt går hånd i hånd med udviklingen af migrationskontrol. Grænser, kontrol, sikkerhed og frygt er ikke nye problemstillinger, men disse er intensiveret og er under hastig udvikling. Hastigheden, hvormed bestemmelser om migrationskontrol gennemføres, aktualiserer nødvendigheden af en kritisk analyse af området for grænser og kontrol.Under overskriften ‘Managing the Refugee Crisis’ har Europa kommissionen i løbet af 2015 og 2016 vedtaget en lang række foranstaltninger vedr. migrationskontrol. For en oversigt over disse, se Europa kommissionens hjemmeside, ‘Migration and Home Affairs’, ‘European Agenda on Migration’. Karakteristisk for udviklingen af en fælles regulering af migrationskontrol i EU er samspillet mellem sikkerheds-, markeds- og frihedslogikker: Den fælles migrationskontrol skal sikre den indre sikkerhed, og det indre marked skal sikre den fri bevægelighed for varer, serviceydelser, personer og kapital. Grænsen kan derfor i dag mere præcist opfattes som en markedsbaseret handels- og kontrolzone.

Hvad er en grænse?

Hvis vi ser på et verdenskort kan vi følge grænserne som linjer, der skærer gennem landområder, floder, søer, ørkener og bjergkæder. Linjerne på kortet fremstiller verden opdelt i territorier og viser os, hvordan grænser er en metode til opdeling af et indenfor og et udenfor. Historisk har grænser været linjer, der demarkerer territoriet for et bestemt samfund. Det har været en kolonialistisk strategi for at indtage og opdele rum og resurser.Se f.eks. Balibar, E. (2002), s. 76. Disse linjer på kortet konstrueres, rekonstrueres og udviskes gennem konflikter.Se bl.a. Bigo, D. & Guild, E. (2005), s. 55. Linjerne på kortet er både udtryk for nationalstatens grænser og grænserne for den Europæiske Union (EU). Grænser er med andre ord udtryk for politisk konflikt, krig og kolonialistisk opdeling af resurser. En markør for suverænitet.Se f.eks. Balibar, E. (2002), s. 76 og Bigo, D.: ‘Frontier Controls in the European Union: Who is in Control?’ in Bigo, D. & Guild, E. (2005), s. 55. Men grænser kan ikke længere betegnes som geopolitiske linjer på et kort. Grænserne har spredt sig ud over territorierne og tager form af en mangfoldighed af juridiske, økonomiske, sociale og kulturelle elementer, der skaber talrige punkter for kontrol.Se her bl.a. analysen i Bigo, D. & Guild, E. (2005), s. 1-4. I ”Borders as method” viser Sandro Mezzadra og Brett Neilson, hvordan grænser, ved at hierarkisere og stratificere mellem mennesker, ikke kun fungerer som en ekskluderende, men også som en inkluderende, mekanisme. Som opdelende apparat aktiverer grænsen derfor grundlæggende spørgsmål om vold, inklusion, eksklusion, lighed og ulighed.

[blockquote text=”(…)grænser kan ikke længere betegnes som geopolitiske linjer på et kort. Grænserne har spredt sig ud over territorierne og tager form af en mangfoldighed af juridiske, økonomiske, sociale og kulturelle elementer, der skaber talrige punkter for kontrol” text_color=”” width=”” line_height=”undefined” background_color=”” border_color=”” show_quote_icon=”yes” quote_icon_color=””]

Historisk er konstruktionen af grænser tæt sammenkoblet med udviklingen af en kapitalistisk markedslogik. I Forestillede fællesskaber viser Benedict Anderson, hvordan udviklingen af den moderne nationalstat er tæt knyttet til udviklingen af en markedsøkonomi.Anderson, B. (2001), særligt s. 54-65. Nationalstaten er hos Anderson en specifik moderne konstruktion om et forestillet fællesskab, udviklet gennem udryddelse og ensretning af sproglig mangfoldighed. Den sproglige ensretning har, ifølge Anderson, kunnet finde sted på grund af et samspil mellem udviklingen af trykkekunsten og udviklingen af en liberal markedsbaseret økonomi. Distributionen af trykt materiale ud fra en kapitalistisk markedslogik betød, at stadig nye markeder med homogene sproglige fællesskaber blev dannet. Anderson viser, hvordan denne ensretning af sproget blev afgørende for konstruktionen af den moderne nationalstat med dens nationale geopolitiske grænser.Anderson, B. (2001), særligt s. 84-89, se også Mezzadra, S. & Neilson, B. (2013), s. 3.

I det indflydelsesrige essay ”What is a border” (2002) afviser den franske filosof Etienne Balibar en universel definition af grænser. I stedet fremhæver Balibar, at grænserne og deres funktion altid er afhængig af deres historiske kontekst. Grænser er ”(…)lines or zones, strips of land, which are places of separation and contact or confrontation, areas of blockage and passage (…)”. Balibar, E. (2002), s. 76. Balibar fremhæver her grænsen som et ikke-statisk, dynamisk begreb, der hele tiden ændrer sig. Fastsættelsen af grænsen bliver afgørende for retten til at afgøre inklusion og eksklusion. I takt med at der, i EU, er blevet skabt et markedsbaseret område for fri bevægelighed, har grænserne ændret form. Grænser kan i dag ikke længere visuelt repræsenteres som linjer, men må tegnes som zoner, der spreder sig ud over hele territoriet. Dette implicerer, at inklusionen og eksklusionen ikke kun opererer mellem territorier, men også inden for disse. Balibar mener, at grænser i dag kan betegnes som ‘polysemiske’ og ‘heterogene’. Med grænsernes polysemiske karakter henviser Balibar til, hvordan grænser danner forskellige betydninger alt efter hvilket subjekt, der står foran eller skal passere en given grænse. Erfaringen, som mødet med grænser skaber, varierer, alt efter det enkelte subjekts økonomiske og sociale baggrund. Grænser er med andre ord i deres funktion differentierende.Balibar, E. (2002), s. 79-84 og Mezzadra, S. & Neilson, B. (2013), s. 4-5.

Med grænsers heterogene karakter peger Balibar på, at grænserne har ændret form. Balibar fremhæver, at grænsen flytter sig med udviklingen i selektive kontrolmekanismer, såsom ID-kontrol i hverdagen, brug af cpr-numre ved sundhedstjek etc. Dette resulterer i, at grænsen som kontrolmekanisme i praksis flytter sig.Balibar, E. (2002), s. 84.

Som vi skal se gennem en analyse af den juridiske definition af grænser, er det imidlertid ikke kun et spørgsmål om, hvordan den sociale og praktiske udøvelse af forskellige dagligdags kontrolmekanismer rykker ved udøvelsen af grænsen i praksis. Den juridiske definition af grænser, der er udviklet gennem Schengen-samarbejdet, har ført til, at grænserne i dag spreder sig som et netværk af zoner ud over territoriet.

I det følgende vil jeg pege på zonen som en retlig figur for kontrol. Gennem en analyse af zonen, ser vi, hvordan det rum, migrationskontrollen udøves i, ændrer form. Det er derfor relevant at undersøge hvilket rum, zonen, som retlig figur på kontrol, skaber. Med andre ord: Hvad medfører zoningen af grænser og kontrol? Hvad er grænsezonen?

Fra varernes til personernes fri bevægelighed

Rammerne for individets fri bevægelighed i EU stammer fra en ambition om varernes fri bevægelighed: Det bagvedliggende imperativ er med andre ord ikke individets fri bevægelighed, men den frie cirkulation af varer.Se Traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab, EØF-traktaten, 1956 (Rom traktaten), særligt afsnit III. Siden Rom-traktaten fra 1957 har EU (dengang EØF – Det Europæiske Økonomiske Fællesskab) sigtet mod etableringen af en frihandelszone, et indre marked. I dag har dette udviklet sig til et politisk og økonomisk område, hvor markeds,- sikkerheds og  frihedshensyn er hinandens forudsætninger. Oprindeligt sigtede det europæiske samarbejde, med etableringen af det indre marked, primært mod den fri bevægelighed for varer. Dette er siden i flere omgange blevet udvidet, og i dag sikres den fri bevægelighed i princippet for varer, personer, tjenesteydelser og kapital.Det indre marked må i dag opfattes som identisk med EU som et område for fri bevægelighed jf. her henholdsvis TEUF artikel 67 (området for frihed, sikkerhed og retfærdighed) og TEUF artikel 26 (det indre marked). Den fri bevægelighed for personer er i høj grad blevet realiseret gennem Schengen-samarbejdet, der officielt præsenteres som et af EU-samarbejdets største bedrifter.Se European Commission, Migration and home affairs, what we do, Policies, Schengen, Borders and Visa. Målet med Schengen-processens reduktion af de indre grænser var at skabe et indre marked for cirkulation, frihed og indre sikkerhed. Med Schengen-processen blev den indre grænsekontrol mellem medlemslandene ophævet, og den ydre grænsekontrol blev styrket.Grundet EU retsforbeholdet deltager Danmark ikke automatisk i Schengen-samarbejdet. Danmark er derfor ikke med til at vedtage nye Schengen regler, men kan beslutte at deltage i disse inden for 6 måneder efter vedtagelse af ny regler på EU-niveau. Foreløbig har Danmark været med i samtlige bestemmelser inden for Schengen samarbejdet. Schengen-samarbejdet blev formet af Schengen aftalen fra 1985 og Schengen konventionen fra 1990 (ikrafttræden 1995). Oprindeligt bestod samarbejdet kun af fem medlemsstater (Frankrig, Tyskland, Belgien, Luxemburg og Holland), men gradvist tilsluttede flere lande sig samarbejdet, og i 1995 begyndte den praktiske implementering af Schengen-aftalerne. Se her EU oplysningen, grænsekontrol og visum, Danmark og Schengen, Convention Implementing the Schengen Agreement of 14 June 1985 og se f.eks. Peers, S., Guild, E., Arcarazo, D. A., Groendijk, K. & Moreno-Lax, V. (eds.), (2012), s. 116 og Craig, P. P. & De Búrca, G. (2011), s. 938. Der er dog mulighed for at indføre midlertidig grænsekontrol mellem medlemslandene, hvilket er intensiveret siden 2015.I maj 2016 anbefalede Rådet for den Europæiske Union at forlænge den midlertidige grænsekontrol for Østrig, Tyskland, Danmark (mod Tyskland og ved færgeforbindelser til Tyskland), Sverige og Norge med yderligere 6 måneder. I november 2016 blev dette forlænget med yderligere 3 måneder. Se Member States’ notifications of the temporary reintroduction of border control at internal borders pursuant to Article 25 et seq. of the Schengen Borders Code’ og Council of the European Union, General Secretariat of the Council: ‘Council Implementing Decision setting out a Recommendation for temporary internal border control in exceptional circumstances putting the overall functioning of the Schengen area at risk’,12 May 2016, Brussels.

[blockquote text=”Rammerne for individets fri bevægelighed i EU stammer fra en ambition om varernes fri bevægelighed: Det bagvedliggende imperativ er med andre ord ikke individets fri bevægelighed, men den frie cirkulation af varer” text_color=”” width=”” line_height=”undefined” background_color=”” border_color=”” show_quote_icon=”yes” quote_icon_color=””]

Den fri bevægelighed for personer var oprindeligt koblet til arbejdskraftens fri bevægelighed og dermed et mål om at sikre et mobilt og konkurrencedygtigt arbejdsmarked. Med Maastricht-traktatens indførelse af unionsborgerskabet som et supplement til medlemsstaternes statsborgerskab, og Lissabon-traktatens udvidelse af dette, fik enhver unionsborger ret til fri bevægelighed. En unionsborger er en person med statsborgerskab i et EU-medlemsland.Se her TEUF artikel 20. Det er altså først med unionsborgerskabet, at den enkelte får en ret til fri bevægelighed i sin egenskab af statsborger i et EU-land.  Samtidig med indførelsen af unionsborgerskabet blev området for migrationskontrol også en integreret del af EU’s retlige rammer.Asyl og immigration var med undtagelse af politikker vedr. visum dog stadig ikke underlagt samme beslutningsprocedure som den almindelige EU lovgivning og derfor hverken underlagt parlamentarisk eller domstolskontrol, og den fulde integration er først sket med Lissabon traktaten. Området var altså stadig del af den tredje søjle (politi- og retssamarbejdet) i EU’s søjlestruktur. For en uddybende forklaring, henvises bl.a. til Peers, S., Guild, E., Arcarazo, D. A., Groendijk, K. & Moreno-Lax, V. (eds.), (2012), s. 2, samt Wiesbrock, A. (2016). I kølvandet på Maastricht-traktaten fandt en politisk opprioritering af området også sted. Udviklingen af den konkrete EU-retlige regulering af grænser og kontrol har som sagt primært fundet sted inden for rammerne af Schengen-samarbejdet. Og i 2006 trådte Schengen Border Code (SBC), en fælles regulering af de grundlæggende regler for EU’s eksterne og interne grænsekontrol, i kraft.Jf. Schengen-grænsekodeks, se også Peers, S. (2011), s. 182-184. Endvidere foretages en løbende periodisk kontrol med de deltagende landes implementering af Schengen grænsekodeks, for at sikre at denne fortsat udføres korrekt, se her EUR-lex, summaries of EU legislation ‘ the Schengen Area and Cooperation’. Danske nationale regler om ind- og udrejsekontrol følger SBC artikel 7 og 8 jf. udlændingelovens § 38, stk. 1.

Med udviklingen af rammerne for den fri bevægelighed af personer i EU, ser vi, hvordan målet om fri bevægelighed (og, den indre sikkerhed) er et led i et markedsøkonomisk mål om den fri cirkulation af varer. Vi ser også koblingen mellem den fri bevægelighed af personer inden for unionen og udviklingen hen mod en fælles regulering af migrationskontrol.

I udviklingen af en fælles regulering af migrationskontrol går sikkerheds-, markeds- og frihedshensyn derfor hånd i hånd. Varer kan udveksles toldfrit inden for unionen, og vi har (som unionsborgere) friheden til at bevæge os inden for territoriet. Denne frihed har ikke kun legitimeret en forstærkning af kontrollen ved de ydre grænser. Den har også ført til et øget strategisk fokus på koblingen mellem de ydre grænser og en øget kontrol inden for området for fri bevægelighed.

Grænser som zoner

Med opfattelsen af grænsen som et dynamisk begreb i konstant forandring bliver det juridiske apparats rolle som grænsesættende institution særlig vigtig. Det er med juraen som værktøj, at grænserne defineres, og det fastsættes, hvad der er indenfor og udenfor et givent fællesskab. Og det er gennem en løbende fortolkning af, og praksis i forhold til, grænsernes fastsættelse, at disse løbende tager form. Dette er tydeligt i den juridiske definition af grænser i EU. I den offentlige debat placeres EU’s ydre grænser ofte i det græske og italienske øhav eller ved landegrænsen mellem Tyrkiet og Grækenland. Men EU’s ydre grænser er også i lufthavne og havne, og spreder sig som et tæppe af zoner ud over territoriet.

EU’s ydre grænser kan således ikke begrænses til en lineær territorial demarkering på et kort. I Schengen grænsekodeks (SBC) fastsættes den juridiske definition af EU’s grænser. Der skelnes i SBC mellem indre og ydre grænser. De indre grænser er medlemsstaternes fælles landegrænser, herunder sø- og flodgrænser, interne flyvninger samt havne, når der er tale om interne regulære færgeruter.jf. her SBC artikel 2, punkt 1, a-c. Præciseringen ‘interne’ blev indsat i definitionen i 2013. Definitionen af hvad en ‘interne færgerute’ er adskiller sig dog ikke fra den tidligere betegnelse ‘færgerute’. Hvorfor præciseringen antageligvis skyldes et ønske om at indskærpe, at der kun er tale om færgeruter mellem EU-medlemslandene.  Se Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) Nr. 610/2013 af 26. juni 2013, artikel 1, punkt 1. Interne færgeruter er en færgeforbindelse mellem havne i medlemsstaterne, der ikke anløber havne uden for medlemsstaterne og som indebærer transport af personer og køretøjer ift. en offentliggjort køreplan.jf. her SBC artikel 2, punkt 4. En intern flyvning defineres som en flyvning fra et medlemslands område til et andet uden mellemlanding. Ydre grænser defineres i SBC som:

“(…) medlemsstaternes landegrænser, herunder grænser ved indre vandveje (floder og søer), søgrænser samt lufthavne, søhavne og havne ved indre vandveje (floder og søer), for så vidt de ikke er indre grænser”.Schengen-grænsekodeks, artikel 2, punkt 2.

De ydre grænser defineres med andre ord negativt ift. de indre grænser. De har på den måde karakter af et restprodukt og findes de steder, hvor en indre grænse ikke konstitueres.Ydre grænser omfatter også ‘havne ved indre vandveje (floder og søer), for så vidt de ikke er indre grænser’ jf. SBC artikel 2, punkt 2. Såfremt der er en havn ved en sø (lad os tage Sørup havn i Esrum sø som eksempel), og der ikke er en intern regulær færgerute herfra (hvilket, for så vidt søen ikke samtidigt opdeler to medlemslandes territorier, er svært at forestille sig), da vil havnen, i medfør af en tekstnær læsning af SBC, danne en ydre Schengen-grænse. Pointen er ikke, hvorvidt Sørup havn i praksis vil anses for at være en ydre Schengen grænse. De ydre Schengen grænser er netop i praksis de godkendte grænseovergangssteder. Pointen er, at den juridiske definition af grænserne i særlig grad konstruerer grænsen som mulige zoner. I praksis er, som bl.a. Steve Peers og Elspeth Guild påpeger, kernedefinitionen på en ydre grænse, at der er tale om en godkendt grænseovergang.Jf. Schengen-grænsekodeks artikel 2, nr. 8 og Peers, S., Guild, E., Arcarazo, D. A., Groendijk, K. & Moreno-Lax, V. (eds.). (2012), s. 40-41. Det er også den definition, EU’s grænseagentur, Frontex, opererer med. Ifølge grænseagenturet, er der omkring 300 internationale lufthavne og ca.  1800 havne og land-grænseovergangssteder, der er godkendt som ydre grænseovergangssteder.Se analysen i Peers, S., Guild, E., Arcarazo, D. A., Groendijk, K. & Moreno-Lax, V. (eds.). (2012), s. 40-41, samt Frontex hjemmeside: ‘Information management’. 

[blockquote text=”Med bevægelsen fra grænser til zoner kan EU’s ydre og indre grænser ikke længere indtegnes som en lineær, sammenhængende streg på et kort. I stedet er grænserne ved havne og lufthavne, ved færgeterminalen samt ved søer og floder” text_color=”” width=”” line_height=”undefined” background_color=”” border_color=”” show_quote_icon=”yes” quote_icon_color=””]

I praksis er de ydre grænser derfor ved samtlige ydre landegrænser, ydre maritime grænser, samt godkendte grænseovergangssteder, herunder lufthavne og havne.Et grænseovergangssted defineres i Schengen grænsekodeks som ”et af de kompetente myndigheder godkendt overgangssted for passage af de ydre grænser”. Medlemslandene er forpligtet til at indlevere en liste over deres grænseovergangssteder til kommissionen. Listen indeholder medlemslandenes ‘sea borders’ (havne) og ‘air borders’ (lufthavne), og for de lande, der geografisk grænser op til et land, der er uden for Schengen, omfatter listen også ‘land borders’ (landegrænser). Schengen-grænsekodeks, artikel 2, punkt 8, samt Schengen-grænsekodeks, artikel 39 stk. 1, b. I Danmark er 24 lufthavne og 104 havne, herunder hele Københavns havn, godkendt som ydre grænseovergangssteder. Det betyder, at disse steder i praksis fungerer som grænsepassage til lande udenfor Schengen området.Notifications under Article 34 af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (ef) nr. 562/2006 af 15. marts 2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengen-grænsekodeks) og update of the list of border crossing points referred to in Article 2(8) i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (ef) nr. 562/2006 af 15. marts 2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengen-grænsekodeks). På den måde ser vi, hvordan de ydre grænser spreder sig som et netværk af zoner ud over hele EU’s territorium.

Med bevægelsen fra grænser til zoner kan EU’s ydre og indre grænser ikke længere indtegnes som en lineær, sammenhængende streg på et kort. I stedet er grænserne ved havne og lufthavne, ved færgeterminalen samt ved søer og floder. Med deres stigende fleksible karakter er grænserne blevet til zoner inden for territoriet. Karakteristisk for disse zoner er muligheden for selektive kontrolmekanismer. Med Balibars analyse af grænsens heterogene karakter ser vi, hvordan grænsen i dag kan opfattes som en heterogen zone. Kombineret med nye overvågningsteknologier og metoder til systematisk registrering, deling og analyse af store mængder af data betyder dette en ændring af, hvordan vi kan opfatte grænser. EU’s grænser kan potentielt eksistere overalt; ved de fysiske grænseposter, i lufthavne, havne, asyllejre; på færger, veje, toge og busser.

Zonen, cirkulation og handel

Den amerikanske professor i arkitektur, Keller Easterling, viser, hvordan zonen er blevet en operativ del af et infrastrukturelt rum, der er af afgørende betydning for den måde, magtforhold udspilles.Easterling, Keller: ”Extrastatecraft: the power of infrastructure space”, Verso, London, 2014. I Easterlings analyse er zonen en del af et større globalt infrastrukturelt rum, der spreder sig som en metode til opdeling. Fra primært at have taget form som frihandelszoner i 1980’erne har zonen udviklet sig, og producerer stadig nye enklaveformater: Zonen er fusioneret med videns-byer, It-campuser, universiteter, turistområder og museer.Easterling, K (2014).s. 36. Zonen er derfor et specifikt fænomen, som spreder sig og producerer nye zoner. Hos Easterling er zonen ikke nødvendigvis et geografisk område. I stedet kan zonen både være et geografisk situeret område og et logistisk netværk. Her peger Easterling på de finansielle systemer som et eksempel på ikke-geografisk situerede zoner.Easterling, K (2014).s. 41.

Easterling identificerer zonen (som fænomen) tilbage til etableringen af romerske frihavne som handelscentre.Der henvises her til analysen i Easterling, K.: ”Extrastatecraft: the power of infrastructure space”, Verso, London, 2014, særligt, s. 25-28. Havnen har historisk udgjort en grænsepassage og eksemplificerer sammenhængen mellem grænser, suverænitet og udviklingen af en kapitalistisk markedslogik. Historisk opfattes havne og lufthavne som en logisk grænsepassage, da de ofte er ankomststedet til et territorium for varer og personer.

Ideen om havnen som en zone for handel, hvor særlige regler om told kan gælde, har en lang historie bag sig. Et eksempel på havnen, som særligt ankomststed for varer, er udviklingen af ‘frihavne’ som særligt toldfrie zoner, der har rødder tilbage til den Romerske frihavn Delos.Der henvises her til analysen i Easterling, K. (2014), særligt, s. 25-28. Vi ser her en iboende logisk sammenhæng mellem person- og toldkontrol. En sammenhæng, der kun er blevet styrket gennem det indre marked og Schengen-samarbejdet. Definitionen af EU’s ydre grænser viser os, hvordan havnen, som samlingspunkt for cirkulation af varer og personer, synliggør forbindelserne mellem konstruktionen af nationalstaten, det kapitalistiske systems udvikling og den konstruktion af både nationale og EU-retlige grænser, der er gældende i dag. Det er i lyset af dette kun naturligt, at et sted som Københavns havn er en godkendt ydre grænse. Havnen er netop et sted for cirkulation af varer og mennesker, herunder, hvad angår varer, hensynet til inddrivelse af told. Historisk ser vi altså, hvordan havnen som handels- og cirkulationszone er definerende for den juridiske grænsesætning.

Havnen som transport- og cirkulationszone og som grænsezone peger på, at det muligvis er zonen, forstået som et område for cirkulation, der er et operativt rum frem for grænsen.

I Keller Easterlings analyse er et af zonens primære kendetegn, at den sigter mod at garantere cirkulation. Zonen, som et værktøj til forvaltning af bevægelse, er i den forstand kendetegnende for både den romerske frihavns funktion som handelscentrum og frihandelszonernes funktion i lokale, regionale og globale handels- og produktionskæder. Cirkulation får her en styrende funktion, både i zonen og for den infrastruktur, zonen er del af.

[blockquote text=”EU’s indre marked fungerer som en frihandelszone, hvor særlige told- og handelsregler gælder, og hvor varer og personer kontrolleres ud fra samme arbejdsmetoder” text_color=”” width=”” line_height=”undefined” background_color=”” border_color=”” show_quote_icon=”yes” quote_icon_color=””]

Forvaltningen af cirkulation og mobilitet er også en af grænsens primære funktioner, både historisk og i dag. Med udviklingen af en global markedsøkonomi får cirkulation en central funktion: Det er gennem cirkulation og handel, at økonomien kan blomstre. I takt med udviklingen af en global markedsøkonomi har også forvaltningen af cirkulation udviklet sig. Ligesom frihandelszonen er en måde at garantere den fri handel uden for zonen, da er grænsezonen en måde at sikre cirkulationen af varer, personer, tjenesteydelser og kapitel i EU’s indre marked.

EU’s indre marked fungerer som en frihandelszone, hvor særlige told- og handelsregler gælder, og hvor varer og personer kontrolleres ud fra samme arbejdsmetoder.Se f.eks. forklaringen i forarbejderne til udlændingeloven § 38, stk. 6, jf. Folketingstidende A, Lovforslag nr. L 95 Folketinget 2014-15, s. 8. Bevægelsen fra grænser til zoner er med andre ord sket i takt med realiseringen af et liberalt indre marked i EU og kan ikke adskilles fra markedsøkonomiske målsætninger. Vi kan opfatte det indre marked som en zone, inden for hvilken den fri bevægelighed garanteres. Det er imidlertid vigtigt at sondre mellem den zone, vi kan identificere i konstruktionen af EU’s indre marked og bevægelsen fra grænser til zoner. Det indre marked er en frihandelszone, der udvider og indskrænker sig ift. forskellige handels- og visumaftaler og de godkendte nationale toldfrie zoner, der er inden for området, og som sigter på handel uden for EU.I Danmark er Københavns frihavn f.eks. en sådan toldfri zone jf. SKAT, Vejledning: ‘Hvad er en frizone?’, F.A.22.2: Grænsezonen har udviklet sig i tæt samspil med det indre marked. Vi kan opfatte det indre marked som et makroplan, inden for hvilket zoningen af grænser finder sted.

Grænsezonens kompleksitet

Den ydre EU-grænse er juridisk defineret ved at være alle de steder, hvor der ikke er en indre Schengen-grænse. Vi ser her, hvordan den juridiske definition af grænser hverken er stabil eller klart afgrænset. Den er i stedet under forhandling i en løbende grænsesættende proces.Indenfor borderstudies taler man om ‘bordering’, hvilket jeg oversætter til ‘grænsesættende’. For en god gennemgang af borderstudies feltet, se Johnson, C., Jones, R., Paasi, A., Amoore, L., Mountz, A., Salter, M., et al. (2011), s.61-69. Definitionen af EU’s ydre grænser sker derfor i tæt og dynamisk samspil med definitionen af de indre grænser. Definitionen indikerer, at grænser er dynamiske former. Dette medfører en fleksibilitet i den konkrete og praktiske fastsættelse af, hvor grænsen er.

[blockquote text=”Den ydre EU-grænse er juridisk defineret ved at være alle de steder, hvor der ikke er en indre Schengen-grænse. Vi ser her, hvordan den juridiske definition af grænser hverken er stabil eller klart afgrænset” text_color=”” width=”” line_height=”undefined” background_color=”” border_color=”” show_quote_icon=”yes” quote_icon_color=””]

Den indre Schengen-grænse mellem Danmark og Sverige er midt på Øresundsbroen, mens der også potentielt kan konstitueres en indre Schengen-grænse ved f.eks. Oslo bådens terminal i Københavns havn. Den indre grænse konstitueres således ikke kun ‘mellem’ to medlemslande, men i specifikke transportzoner, som lufthavne og havne. Det samme gælder for de ydre grænser: Ved siden af den indre grænse, dannet af færgerutens ankomstterminal, kan en ydre grænse dannes ved ankomsten af en båd eller færge, der ikke kan betegnes som en ‘intern færgerute’. Københavns havn er i den henseende ikke kun en ydre grænsepassage, men en form for montage af ‘indre’ og ‘ydre’ grænser. Betegnelsen ‘montage’ er her særlig brugbart, da det netop implicerer et komplekst forhold mellem heterogene former. Det forhold, der skabes i definitionen af de ydre og indre grænser, kan beskrives med brug af Gilles Deleuzes og Felix Guattaris’ begreb om montager. Hos Deleuze og Guattari er montagen en heterogen enhed af samtidigt opererende mangfoldige elementer og derfor det, der binder de heterogene former sammen. Montagen er altså en sammensætning, og derfor er begrebet særlig brugbar for analysen af de indre og ydre grænser. Når grænsen bliver en montage af forskellige retlige funktioner og reguleringer, ændrer det også potentielt på det rum, vi træder ind i. Københavns lufthavn og Københavns havn er begge både indre og ydre grænser, som lægger sig som zoner ved siden af hinanden med forskellige muligheder for kontroludøvelse. Montagen er en sammensætning, og de to former kan bedst forstås som to dele af ‘montagens overflade’.  Elementerne er duale og deler sig i nye former i en konstant differentiering. Deleuze fremhæver her bl.a. forholdet mellem det offentlige og det private som eksempel på duale former. Med en øget retlig regulering, der forholder sig forskelligt til de indre og ydre grænser, kan vi måske også opfatte grænsen som en montage. Dette vil kunne bidrage til at fremhæve og tydeliggøre grænsezonens kompleksitet.Se Deleuze, G. & Felix Guattari. (2005). særligt s. 141 og s. 179 og Deleuze, G. (2006). Foucault.  s. 50-57.

Grænsezonen: Sikkerhed og frihed

I udviklingen af en fælles regulering af migrationskontrol så vi, hvordan sikkerheds-, markeds-, og frihedshensyn går hånd i hånd. Udviklingen af migrationskontrol i EU sker i dag inden for rammerne af modellen for en integreret grænseforvaltning (IBM – integrated border management). IBM-strategien handler overordnet om konstruktionen af et område for fri bevægelighed, hvor ideer om ‘frihed’ og ‘cirkulation’ er vigtige elementer.Foucault, M., (2008), s. 382-383. IBM-strategien løber som en rød tråd gennem de enkelte komponenter af EU’s grænsekontrol og sammenkobler sikringen af EU’s ydre grænser og den indre sikkerhed. Den indre sikkerhed garanteres gennem samarbejde mellem relevante myndigheder og kontrol inden for Schengen-området.Jf. Schengen-grænsekodeks, betragtning nr. 8, se også Det Europæiske råds definition af IBM strategien: Council of the European Union, ‘Council Conclusions on Justice and Home Affairs Council’, Brussels, 4–5 December 2006, 15801/06 (Presse 341), provisional version, s. 27. De enkelte elementer af IBM består bl.a. af EU’s fælles grænse og kystvagt Frontex, det infrastrukturelle informationsudvekslingsnetværk Eurosur, EU’s naboskabspolitik (ENP), EU’s forskellige databaser for migrationskontrol, herunder Schengen informationssystemet (SIS II), Visa informationssystemet (VIS), Eurodac og udviklingen af et fælles ind- og udrejsesystem til registrering af alle rejsende. Vi vil ikke i nærværende komme ind på de enkelte elementer af IBM strategien.

[blockquote text=”Det er gennem friheds- og markedshensyn, at et kontrollerbart miljø søges skabt. Et miljø, hvor sikkerheden bliver nødvendig i forvaltningen af cirkulationen af varer og personer” text_color=”” width=”” line_height=”undefined” background_color=”” border_color=”” show_quote_icon=”yes” quote_icon_color=””]

I forelæsningerne Sikkerhed, territorium, befolkning undersøger Michel Foucault fremkomsten af det, han kalder sikkerhedssamfundet karakteriseret af sikkerhedsteknologier.Foucault, M., (2008), særligt s. 17. Som styringsteknologi anvender sikkerheden naturlige vandløb, bakker og luftveje som sit udgangspunkt. Sikkerheden spiller med andre ord ind i det naturlige miljø.Foucault, M., (2008), særligt s. 18-27. I dag kunne et eksempel på dette være fremkomsten af rejsekort. På en og samme tid forenkler rejsekortet vores hverdag, da det ikke længere er nødvendigt at huske billet eller klippekort. Det eneste vi skal huske er at tjekke ind – og ud. Samtidigt fører rejsekortet også til en konsekvent logning af den enkeltes rejsehistorik, herunder information om den rejsendes demografi. Dataindsamlingen giver mulighed for at forstå bevægelsesmønstre og udarbejde målrettet markedsføring. Det er en næsten usynlig overvågning og sikkerhedsmekanisme – for rejsekortet tilbyder os frihed. Friheden til at rejse og bevæge os uden at skulle bekymre os om kontanter, en billet eller et krøllet klippekort. Sikkerheden er en subtil form for magt, hvor der, frem for en synlig styring, sigtes mod at lade begivenhederne ske inden for en kontrolleret ramme.

Eftersom frihed er idealet, der efterstræbes, skal friheden også sikres. Foucaults projekt er her at vise, hvordan spørgsmålet om frihed grundlæggende er et spørgsmål om sikkerhed. Og han sporer her, hvordan udviklingen af liberale frihedsideologier er en betingelse for sikkerhedsforanstaltningernes virke, hvis funktion er forvaltningen af cirkulation. Med andre ord: Konstruktionen af et marked, et miljø for cirkulation af mennesker og varer.Foucault, M., (2008), særligt s. 27 og s. 35-56. I den fortsatte konstruktion af EU’s indre marked er friheden, som Foucault påpeger, en nødvendig forudsætning for sikkerheden. Det er gennem friheds- og markedshensyn, at et kontrollerbart miljø søges skabt. Et miljø, hvor sikkerheden bliver nødvendig i forvaltningen af cirkulationen af varer og personer.Foucault, M., (2008), særligt s. 27 og s. 35-56.

EU’s integrererede grænseforvaltning bidrager netop til at garantere den fri bevægelighed inden for EU ved at konstruere et kontrollerbart miljø, indenfor hvilket idealet er at skabe en fri cirkulation af mennesker, varer, tjenesteydelser og kapital. Målet er formelt frihed: Friheden til at bevæge os inden for et afgrænset område. Som garant for friheden får spørgsmålet om sikkerhed en central funktion. Idealet om frihed legitimerer derfor iværksættelsen af en lang række kontrolmekanismer, der har den fri bevægelighed som sit genstandsfelt: Forstærkning af de ydre grænser – og øget sikkerhed inden for grænserne. Modellen for integreret grænseforvaltning sigter her mod at sikre den fri bevægelighed – og  herved bliver spørgsmålet om sikkerhed desto mere centralt. Vægtningen af frihed som et grundlæggende element er karakteristisk for Foucaults analyse af de miljøer, sikkerhedsforanstaltningerne indvirker i. Sikkerheden har med andre ord brug for friheden for at kunne legitimeres og udvikles: Der skal være en frihed at sikre. Frem for at være et spørgsmål om frihed, bliver strategien for en integreret grænseforvaltning et illustrativt eksempel på, hvordan sikkerhedsmekanismer kan iværksættes.

Det Europæiske råd definerede i 2006 IBM som en strategisk model for grænsekontrol (herunder både check og overvågning) samt opdagelse og undersøgelse af grænseoverskridende kriminalitet. Dertil kom en 4-niveaus adgangs– og kontrolmodel samt samarbejde mellem grænsevagter, told, politi, nationale sikkerhedstjenester og andre relevante myndigheder. Endvidere lægges der vægt på sammenhængskraft og koordinering mellem aktiviteterne i de enkelte medlemslande og EU’s fælles projekterCouncil Conclusions on Justice and Home Affairs Council, Brussels, 4.–5. december 2006, s. 27.. Særligt 4-niveaus adgangs- og kontrolmodellen er interessant. Modellen tydeliggør sammenhængen mellem indsatsen i de såkaldte tredjelande, EU’s naboskabspolitik (ENP), grænsekontrol samt kontrol inden for Schengen-området, herunder udvisning af tredjelands statsborgere. Med 4-niveaus adgangs- og kontrolmodellen konstrueres et miljø, hvor flere og flere elementer indlemmes, i lighed med det, der i Foucaults analyse er sket med sikkerhedsteknologierne. Udvidelsen sker altså ikke kun gennem en ekspansion af EU, men gennem integration af flere og flere elementer, der udvider selve muligheden for kontrol, gennem konstruktionen af et miljø hvis variabler kan justeres og iværksættes strategisk.Se f.eks. Foucault, M., (2008), særligt s. 27 og s. 35-56.

Guvernmentalitet som styringsrationale

I sin teoretisering af sikkerhedsteknologier viser Foucault, hvordan fremkomsten af sikkerhed hænger tæt sammen med konstruktionen af et liberalt marked. Sikkerhedens stadig aktuelle styringsform implicerer et nyt styringsrationale: Guvernmentalitet. Guvernmentalitet henviser til en måde at styre befolkningen, der samtidig sikrer, at forvaltningen fortsat er nødvendig. Guvernmentaliteten er derfor udtryk for en måde at regere på, hvor magten er en iboende del af de konkrete praksisser. I den forstand bliver den guvernmentaliserede kontrol cirkulær: Den bliver et værktøj til at fastholde grundlaget for eksistensen af en forvaltende enhed.Foucault, M., (2008). Foucaults guvernmentalitetsbegreb er brugbart til at identificere den styring af befolkningen, synergien mellem marked, sikkerhed og frihed skaber. Styringen af befolkningen gennem den politisk økonomis markedslogikker synes særlig relevant set i lyset af sammenhængen mellem konstruktionen af det indre marked (herunder udviklingen fra varernes frie bevægelighed til personernes frie bevægelighed) og migrationskontrol som et spørgsmål om ydre grænsekontrol og indre sikkerhed.

Forvaltningen af mobilitet 

Foucault viser, hvordan det er med ideen om sikkerhed, at konstruktionen af befolkningen som en helhed med forskellig demografi og sundhed finder sted.Foucault, M., (2008)., s. 12 og s. 382. Befolkningen opfattes som en mangfoldig masse i sig selv, men er også samtidig mål og middel for guvernmentaliteten. Det er befolkningens problemer regeringen har til formål at løse (epidemier, fødselstal, arbejdsløshed). Samtidigt forsøger regeringen kun at løse disse, såfremt det er en fordel for dens egen overlevelse.Foucault, M., (2008), s. 12 og s. 381-382. Som mål for guvernmentaliteten bliver befolkningen imidlertid også det middel, der sikrer, at der fortsat er behov for regeringsforvaltningen. Der er med andre ord en befolkning at forvalte.Foucault, M., (2008), s. 12 og s. 113-114.

[blockquote text=”Siden sin start i 2005 er Frontex vokset betydeligt ift. både økonomi og mandskab, og i september 2016 trådte et forslag til en økonomisk og institutionel styrkelse af Frontex i kraft. Herved er Frontex blevet til den fælles europæiske grænse- og kystvagt med mulighed for intervention i en medlemsstat mod landets vilje” text_color=”” width=”” line_height=”undefined” background_color=”” border_color=”” show_quote_icon=”yes” quote_icon_color=””]

Med det øgede fokus på fri bevægelighed inden for EU, ser vi, hvordan spørgsmålet om mobilitet konstrueres som et problem, der skal forvaltes. Modellen for integreret grænseforvaltning implementeres gennem en række forskellige aktører og foranstaltninger. Disse danner tilsammen en infrastruktur, hvis styrende princip er, at styrkede kontrolmekanismer kan sættes i værk, ikke kun ved grænsen, men også i urbane og i hverdagens rum. Blandt disse er særligt det Europæiske agentur for forvaltning af det operative samarbejde ved EU-medlemsstaternes ydre grænser (Frontex) vigtig for den løbende konstruktion af EU’s integrerede grænseforvaltning. Siden sin start i 2005 er Frontex vokset betydeligt ift. både økonomi og mandskab, og i september 2016 trådte et forslag til en økonomisk og institutionel styrkelse af Frontex i kraft. Herved er Frontex blevet til den fælles europæiske grænse- og kystvagt med mulighed for intervention i en medlemsstat mod landets vilje. Frontex’ arbejde er derfor ikke længere begrænset af, at agenturet kun kunne arbejde efter forespørgsel fra en medlemsstat. Med andre ord, så er Frontex ikke længere afhængig af samarbejdsvilligheden fra de enkelte medlemslande.Wiesbrock, A. (2016), s. 23. Endvidere har agenturet nu fået mulighed for at operere (sammen med deltagelse af en medlemsstat) på et tredjelands område. Dertil kommer opbygningen af en kontrolskabende infrastruktur i form af en række forskellige informations- og datasystemer, Frontex’ samarbejde med f.eks. Europol samt EU’s eksternalisering af grænsekontrol i tredjelande gennem bl.a. EU’s naboskabspolitik.

Grænsezonen: Kontrollen udstrækkes

Med denne guvernmentale styring integreres politiet, militæret samt økonomiske, diplomatiske, retslige og sociale institutioner som del af samme styringsrationale.Foucault, M., (2008), særligt s. 384. De enkelte institutioner kan i den forstand ikke ses som isolerede enheder, men må analytisk undersøges i forhold til hinanden. Institutionelt er området for regulær og irregulær migration, terrorbekæmpelse, bekæmpelse af organiseret kriminalitet, sikringen af EU’s ydre grænser, samt politisamarbejde til en vis grad integreret. De indgår alle i afdelingen for migration og indre anliggender under Europa-Kommissionen.Se her European Commission, Migration and Home Affairs, ‘Policies’. Vi ser her, hvordan områderne allerede (til en vis grad) er institutionelt integreret.

[blockquote text=”Med den digitale udvikling af teknikker til migrationskontrol, nye samarbejder og fusion af data mellem forskellige systemer og institutioner udvides spektret for grænsekontrol” text_color=”” width=”” line_height=”undefined” background_color=”” border_color=”” show_quote_icon=”yes” quote_icon_color=””]

Med styrkelsen af Frontex er planen også at anvende oplysninger fra overvågningsoperationer til søs, såsom miljø- eller fiskerikontrol til grænsekontrol.Se European Commission, ‘Fact Sheet, Questions & Answers: the new European Border and Coast Guard Agency’,  6. oktober 2016, tilgængelig via: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-3308_en.htm. Dette sker gennem en effektivisering af informationsudveksling, datafusion og samarbejde mellem forskellige EU-organer, hvis formål ikke i udgangspunktet er grænsekontrol. Den nye europæiske grænse og kystvagt vil derfor som udgangspunkt få adgang til oplysninger om overskridelse af EU’s maritime grænser, hvor formålet med overvågningen ikke i udgangspunktet har været grænsekontrol. I dag er overvågning med droneteknologi også en af målsætningerne for kontrol ved de ydre grænser.Se COM(2015) 673 final. Med den stigende mulighed for informationsudveksling og anvendelse af oplysninger, der ikke i udgangspunktet er forbundet med grænsekontrol, udvides Frontex og det nye Europæiske grænse- og kystvagts grundlag for risikoanalyser ved EU’s ydre grænser. Den underliggende intention bag Frontex’ risikoanalyser er at konstruere et billede af situationen ved de ydre grænser, der er så præcist som muligt.Se blandt andet Frontex’ hjemmeside: ’Information management’.

Med den digitale udvikling af teknikker til migrationskontrol, nye samarbejder og fusion af data mellem forskellige systemer og institutioner udvides spektret for grænsekontrol. På den måde forskydes og udstrækkes kontrollen ved den fysiske grænsepost. Disse er ikke længere hverken materielle eller faste. I stedet bliver selve udøvelsen af grænsekontrollen mobil og immateriel. Ved at fusionere oplysninger fra forskellige kilder og formål udslettes skillelinjerne for, hvornår et indgreb kan anses for grænsekontrol, og hvornår der er tale om f.eks. tjek af olieudslip.Se her eksemplet i COM(2015) 673 final. Et situationsbillede fra Frontex af en fransk lufthavn (godkendt som en ydre grænsepassage) kan via samarbejdet med Europol og andre EU-agenturer finde nye anvendelser end grænsekontrol. Kontrollen følger med andre ord overvågningsteknologierne. Det fører til at kontrollen udstrækkes, og at det ikke er muligt at differentiere mellem grænsekontrol, efterretningskontrol og almindelig politikontrol. Og hvad vi traditionelt har opfattet som grænsekontrol, finder ikke længere kun sted ved grænsen, men inden for og uden for grænsen.Se bl.a. Steve Peers kritik i Peers, S., (2011), s. 225. Endvidere påpeger Elspeth Guild at visasystemet er opbygget til at sikre, at bestemte demografiske grupper aldrig når til EU, se Bigo, D. & Guild, E. (2005) s. 35-36.

Med modellen for den integrerede grænseforvaltning ser vi, hvordan den frihed til mobilitet det indre marked giver, implicerer nye former for kontrol. Den frihed, markedet tilbyder (og som er en forudsætning for dets virke), er en frihed, der er en nødvendig forudsætning for, at forvaltningen af befolkningens sikkerhed faktisk kan finde sted.

Konklusion: Grænsezonen – et rum for handel og kontrol

Med et stigende fokus på, og retlig regulering af, området for grænser og kontrol, udvides og forstærkes disse. I dag fungerer grænsen ikke kun gennem en opdeling mellem et uden for og et inden for, eller på kanten af, et territorium, men også gennem opdelinger indenfor dette. Området for migrationskontrol er derfor et stadig mere komplekst felt, hvor en række forskellige styringsrationaler, nationale og EU-retlige interesser og konflikter mødes. Med bevægelsen fra grænser til zoner, samt konstruktionen af det grænsenære område som en strategisk zone for kontrol, ser vi hvordan zonen i dag har en stigende betydning for udøvelsen af kontrol. Med grænsezonen ser vi, hvordan zonen bliver et sted for udøvelse af kontrol, der rækker udover, hvad vi almindeligvis ville definere som grænsen. Vi kan måske ligefrem opfatte zonen som den retlige figur for kontrol i dag. Det vil sige den form, kontrollen tager, og som vi må forstå den retlige regulering af kontrol igennem

Grænsezonen kan forstås som en metode til at skabe et afgrænset område, hvor en specifik regulering kan finde sted. Grænsezonen er imidlertid ikke kun et fast geografisk situeret område, men er netop kendetegnet ved en vis grad af uforudsigelighed og mobilitet. Muligheden for mobilitet sikres gennem den infrastruktur, som EU’s integrerede grænseforvaltning har skabt. Det er denne infrastruktur bestående af en uafhængig kyst og grænsevagt (Frontex), et informationsnetværk til overvågning af de ydre grænser (Eurosur), de stadig mere omfattende overvågnings- og informationssystemer, såsom SIS II, Eurodac og VIS, samt samarbejde med flere og flere institutioner, hvis formål ikke i udgangspunktet er kontrol af grænser.

 Samlet skabes i grænsezonen en infrastruktur, hvor det i stigende grad er umuligt at afgøre, hvornår du befinder dig i et rum for kontrol.Foucault, M., (2008), s. 14-16. Dette kan måske bedst beskrives som en kontrolskabende infrastruktur, da det er selve muligheden for iværksættelse af kontrol, i næsten realtid og døgndrift, der opbygges. Kontrollen bliver i den forstand en konstant mulighed, der kan aktualiseres. Derved sigter kontrollen på en vis grad af uforudsigelighed for de personer, der bevæger sig inden for denne infrastruktur. Som zone kan grænsen ekspandere og reduceres i relation til udøvelsen af kontrolmekanismer, der tager den punktuelle fastsættelse af grænser som udgangspunkt.

Bibliografi

Anderson, B. (2001). Forestillede fællesskaber: Refleksioner over nationalismens oprindelse og udbredelse. Frederiksberg: Roskilde Universitetsforlag.

Balibar, E. (2002). Politics and the Other Scene. Verso.

Bigo, D. & Guild, E. (2005). Controlling Frontiers: Free Movement Into and Within Europe. Aldershot, Hants, England; Burlington, Vt.: Ashgate.

Convention Implementing the Schengen Agreement of 14 June 1985 between the Governments of the States of the Benelux Economic Union, the Federal Republic of Germany and the French Republic, on the Gradual Abolition of Checks at their Common Borders (“Schengen Implementation Agreement”), 19th of June, 1990.

Council of the European Union, ‘Council Conclusions on Justice and Home Affairs Council’, Brussels, 4–5 December 2006, 15801/06 (Presse 341), provisional version.

Craig, P. P. & De Búrca, G. (2011). EU law: Text, Cases, and Materials (5. ed.). Oxford. Oxford University Press.

Deleuze, G. & Felix Guattari. (2005). Tusinde plateauer – kapitalisme og skizofreni (oversat af Niels Lyngsø). Det Kongelige Kunstakademis Billedkunstskoler.

Deleuze, G. (2006). Foucault. Frederiksberg: Det lille Forlag.

European Council, ‘The Hague Programme: Strengthening Freedom, Security and Justice in the European Union’ (2005) OJ C 53/1.

Europa kommissionens hjemmeside, ‘migration and home affairs’, ‘European agenda on migration’: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-

European Commission, (15. december 2015), ‘European Agenda on Migration: Securing Europe’s External Borders’, Strasbourg: http://www.europa.eu/rapid/press-release_MEMO-15-6332_en.pdf

European Commission, ‘Fact Sheet, Questions & Answers: the new European Border and Coast Guard Agency’,  6. oktober 2016, tilgængelig via: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-3308_en.htm
European Commission, Migration and Home Affairs, ‘Policies’:

http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/index_en.htm

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) Nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (omarbejdning), (EUT) L180/31 (Dublin forordningen).

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/399 af 9. marts 2016 om en EU- kodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) (kodifikation), EUT L77/1.

Eurostat, (2016) ‘Asylum and first time asylum applicants – annual aggregated data (rounded)’ http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tps0019 1&plugin=1

Folketingstidende A, Lovforslag nr. L 95 Folketinget 2014-15, Fremsat den 12. december 2014 af justitsministeren (Mette Frederiksen), Forslag Til Lov om ændring af Udlændingeloven.

Foucault, M., (2008). Sikkerhed, territorium, befolkning: Forelæsninger på Collège de France, 1977-1978 [Sécurité, territoire, population] (1. bogklubudgave ed.). København: Gyldendals Bogklubber.

Frontex, ‘Information management’: http://frontex.europa.eu/intelligence/information- management/

Johnson, C., Jones, R., Paasi, A., Amoore, L., Mountz, A., Salter, M., et al. (2011). “Interventions on Rethinking ‘the border’ in Border Studies”. Political Geography, 30(2), 61-69.

Keller, E. (2014). “Extrastatecraft: The Power of Infrastructure Space”. London: Verso.

Kommissionen, ‘MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET. En europæisk grænse- og kystvagt og effektiv forvaltning af Europas ydre grænser’, COM(2015) 673 final, Strasbourg d. 15. December 2015.

Member States’ notifications of the temporary reintroduction of border control at internal borders pursuant to Article 25 et seq. of the Schengen Borders Code’ og Council of the European Union, General Secretariat of the Council: ‘Council Implementing Decision setting out a Recommendation for temporary internal border control in exceptional circumstances putting the overall functioning of the Schengen area at risk’,12 May 2016, Brussels

Mezzadra, S. & Neilson, B. (2013). Border as Method or the Multiplication of Labour. Durham and London: Duke University Press.

Mose, K. & Wriedt, V. (2015). “Mapping the Construction of EU Borderspaces as Necropolitical Zones of Exception”, Birkbeck Law Review, vol. 3 (2), 2015, http://www.bbklr.org/3-2-5.html.

Peers, S., (2011). EU Justice and Home Affairs Law. Third Edition. Oxford University Press.

Peers, S., Guild, E., Arcarazo, D. A., Groendijk, K. & Moreno-Lax, V. (eds.). (2012). EU immigration and asylum law (text and commentary): Second revised edition, volume 1: Visas and Border Controls. Martinus Nijhoff Publishers, Leiden, Boston.

SKAT, Vejledning: ‘Hvad er en frizone?’, F.A.22.2: http://www.skat.dk/SKAT.aspx?oId=2224781&vId=212653

Traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab, EØF-traktaten, 1956 (Rom traktaten)

Wiesbrock, A. (2016) “The Evolution of EU Migration Policies, Toward a Balanced, Comprehensive, and Common Approach?” I: Besharov, D. J. & López, M. H., Adjusting to a World in Motion: Trends in Global Migration and Migration Police, Oxford University Press.