Mæglere mellem borgere og embedsværk

Borgere, politikere og embedsmænd – det er tre forskelligartede roller, som man kan siges at indtage i et demokrati i dag. Men i hvor høj grad kan disse roller overhovedet adskilles fra hinanden, når f.eks. folkevalgte politikere og embedsmænd hele tiden synes at ’blande sig’ i hinandens arbejde? Turbulens har interviewet filosof Tine Hindkjær Madsen om sådanne rollefordelinger i moderne demokratier. Ifølge Madsen, som lige nu arbejder på et forskningsprojekt om særligt politikeres moralske forpligtelser, både kan og bør politikere nemlig fungere som bindeled og dermed mæglere mellem borgere og embedsfolk.

24.01.22

af Andreas Beyer Gregersen & Frederik Kirst Müntzberg.

Borgere, politikere og embedsmænd – det er tre forskelligartede roller, som man kan siges at indtage i et demokrati i dag. Men i hvor høj grad kan disse roller overhovedet adskilles fra hinanden, når f.eks. folkevalgte politikere og embedsmænd hele tiden synes at ’blande sig’ i hinandens arbejde? Turbulens har interviewet filosof Tine Hindkjær Madsen om sådanne rollefordelinger i moderne demokratier. Ifølge Madsen, som lige nu arbejder på et forskningsprojekt om særligt politikeres moralske forpligtelser, både kan og bør politikere nemlig fungere som bindeled og dermed mæglere mellem borgere og embedsfolk.

Kan du starte med at skitsere din overordnede forskningsprofil – hvilket forskningsfelt arbejder du hovedsageligt med? 

Jeg arbejder primært med politisk filosofi men trækker også på etik og erkendelsesteori, når jeg skriver om politiske spørgsmål. Særligt krydsfeltet mellem politisk filosofi og erkendelsesteori – også kaldet politisk epistemologi – har fyldt meget i mit arbejde, både når det har handlet om demokratisk legitimitet, civil ulydighed og i mit nuværende projekt om politikere og embedsfolks moralske roller, og hvordan de bør bruge evidens i den demokratiske beslutningsproces.

Dit nuværende forskningsprojekt handler om demokratiets værdi og særligt de forskellige moralske roller, som politikere og embedsmænd indtager. Hvad vil du sige, at det er for et nutidigt problem, som dit projekt tager udgangspunkt i? 

Ifølge et klassisk ideal bør der i moderne demokratier være en arbejdsdeling, hvor borgere og politikere fastsætter den politiske kurs, mens embedsfolk og eksperter angiver midlerne, der bringer os mod vores politiske mål.  Men i dag er grænserne mere flydende. Embedsfolk fastsætter sommetider mål som et led i udarbejdelsen af konkrete politikker. Det kan eksempelvis være fordi de mål der er givet af politikerne er for vage, fordi det er svært at se hvornår der er værdispørgsmål på spil, eller det kan være, fordi embedsfolk er uenige med politikere og derfor blander sig i politikerens arbejde som en form for protest eller ulydighed. Samtidig bevæger politikere sig også ind på embedsværkets territorium og kræver til tider, at embedsfolk går på kompromis med deres faglighed, fordi de faglige konklusioner står i vejen for det budskab, som politikeren vil ud med. Det er set i lyset af disse udfordringer, at jeg i mit nuværende projekt er gået i gang med at gentænke og udfolde den klassiske rollefordeling med udgangspunkt i de demokratiske værdier, der legitimerer politikernes og embedsfolkets roller.

En lidt anden måde at tænke over forholdet mellem disse forskellige positioner i demokratiet, som jeg ved, at du advokerer for, er at forstå politikere som ‘mellemmænd’ eller ‘mæglere’ mellem borgere og embedsmænd. Kan du udfolde, hvad der ligger i en sådan forståelse? 

Idéen er at det bør det være op til borgerne at fastsætte politiske mål i et demokrati, fordi det fremmer de værdier, der begrunder den demokratiske styreform, nemlig politisk lighed, autonomi og retfærdighed, bedst muligt. I et moderne demokrati med en stor mængde kompleks og teknisk lovgivning er der dog også brug for embedsfolk og eksperter til på basis af evidens at angive de midler, der er bedst egnede til at realisere borgernes politiske mål. Som en del af den proces det er at samle mål og midler til konkret politik og lovgivning må der undertiden fastsættes mere konkrete delmål, og her kan borgerne ikke være inde over det hele. Her kommer politikerne i stedet ind i billedet. Det er så op til politikerne at sørge for, at de normative og politiske valg, der nu bliver truffet er i overensstemmelse med og følger ånden i de politiske mål og værdier, som borgerne har valgt dem til at forfølge. Politikere er mæglere i den forstand, at deres rolle er at sikre, at borgernes autonome valg fremmes ligeligt, når de skal konkretiseres i form af politiske forslag og i form af den lovgivning, der bliver til i samarbejde med embedsværket.

Hvordan passer en sådan forståelse med den grundlæggende idé, at folkevalgte ‘repræsenterer’ borgere? For hvis de repræsenterer borgere, vil de vel altid skulle agere direkte på deres vegne snarere end at fungere som mellemmænd? 

Jeg argumenterer for, at politikere bør repræsentere borgerne som ”delegerede”, når det kommer til at fremme borgernes overordnede autonome valg. Som delegerede har de en pligt til at gøre, hvad borgerene giver dem besked på. Men politikere bør også repræsentere borgerne som ”tillidsfolk” (eller “trustees”, som det hedder på engelsk), når det kommer til at fastsætte de mere konkrete mål i udarbejdelsen af politik og lovgivning. Tillidsfolk træffer selvstændige valg på vegne af dem, som de repræsenterer, f.eks. fordi de har mere viden, og politikere har netop bedre mulighed end de fleste borgere for at indgå i og forstå detaljerne af politikskabelsesprocessen. Som tillidsfolk for borgerne skal politikerne træffe beslutninger om, hvordan de overordnede politiske mål, som de er blevet valgt til at forfølge, skal konkretiseres. På den måde bliver politikeren en mægler mellem borgerne med deres overordnede politiske mål og embedsværket med deres midler i lovgivningsprocessen.

Et andet fokus i dit forskningsprojekt er brugen af evidens og den epistemiske værdi af demokratiet. Formålet med projektet er særligt at udarbejde etiske principper for god brug af evidens i politiske processer. Hvordan kan sådanne etiske principper se ud, hvis du kan give nogle eksempler på det? 

Idéen er grundlæggende at udlede en teori om politikeres moralske forpligtelser af de værdier, der legitimerer det politiske embede i et demokrati, herunder hvilke etiske forpligtelser politikere har, når de bruger evidens i demokratisk beslutningstagen. Idéen er også, at sådanne etiske principper skal være informeret af de udfordringer, som politikere møder, når de skal træffe beslutninger, f.eks. det tidspres de arbejder under, det faktum at de er fejlbarlige ligesom alle os andre, og at de for de flestes vedkommende og i de fleste domæner vil være lægfolk. Så de etiske principper skal være informeret af diskussionerne om, hvordan lægfolk bør forholde sig til uenighed mellem eksperter, til ekspertvidnesbyrd og til videnskabelig usikkerhed. Samtidig er det også vigtigt, at det ikke bare bliver en tjekliste men måske mere en form for reflektionsredskab, der kan hjælpe politikere til at reflektere over deres moralske ansvar set i lyset af deres moralske rolle, deres viden og den partikulære situation de står i. Når vi taler om ansvar i forhold til brug af evidens, vil der eksempelvis være stor forskel på, om du som politiker står i en situation, hvor du har et helt embedsværk til rådighed, eller om du sidder i opposition i Folketinget. Ligesom der vil være stor forskel på, hvor fyldestgørende en viden eksperter og embedsfolk kan byde ind med på et givet område. Når Finansministeriets embedsmænd f.eks. har evidens for de dynamiske effekter af skattelettelser men ikke har tilsvarende evidens for dynamiske effekter af investeringer i velfærd, er det et normativt og politisk spørgsmål hvilke risici vi vil løbe i dette videnstomrum, og her vil det være politikernes ansvar ikke at overlade det valg til embedsværket.

I den forbindelse bruger du også eksempler fra den danske håndtering af coronakrisen i din forskning. Kan du sige lidt om, hvordan du tænker, at den politiske brug af evidens under coronakrisen har været set fra et etisk perspektiv?

Jeg kan komme med et eksempel fra den danske coronahåndtering. Kort efter at nedlukningen af Danmark var blevet annonceret i marts 2020, blev det klart, at Sundhedsstyrelsen ikke havde anbefalet en nedlukning af skoler og børnehaver, fordi de ikke havde evidens for, at en sådan nedlukning ville være en særlig effektiv måde at forhindre smittespredning på. Regeringen blev så kritiseret for (blandt andet) ikke at følge myndighedernes anbefalinger. Men det fremgår af Grønnegård-rapporten, at regeringen ville agere ud fra et forsigtighedsprincip, mens Sundhedsstyrelsen styrede efter et proportionalitetsprincip. Så regeringen gjorde ikke, hvad myndighederne havde anbefalet på baggrund af den tilgængelige evidens her, men myndighederne lod sig heller ikke styre af regeringens forsigtighedsprincip. I sådanne tilfælde bør folkevalgte politikere ikke være bundet af embedsværkets anbefalinger, fordi anbefalingerne er givet ud fra værdivurderinger, der ikke deles af de folkevalgte, og dermed siger evidensen ikke noget om, hvordan vi opnår politisk opstillede mål. Når det er politikernes ansvar at sørge for at opstille klare, konkrete mål, som embedsværket kan anvise midler til at opnå, så er det også politikerens rolle at blande sig i embedsværkets arbejde, hvis embedsværket selv har introduceret normative politiske mål. Ideelt set ved embedsværket, hvornår der er er værdiantagelser på spil i deres arbejde, og hvornår de antagelser afviger fra politikernes, men det vil ikke altid være tilfældet, og her bør politikerne være årvågne på vegne af de borgere, som de repræsenterer, og korrigere de værdiantagelser, som de ikke vil acceptere. Derefter bør politikker revideres, indtil embedsværkets midler og de folkevalgtes mål går hånd i hånd.

Meget af dette handler vel også om tillid og i forhold til embedsmænd om, hvorvidt vi kan ‘regne med dem’ og deres arbejde. Embedsmænd er ikke videnskabsmænd, men tænker du, at man alligevel kan sammenligne de to i forhold til befolkningens tillid? Og hvad siger det om embedsstandens status?  

Videnskabshistorikeren Naomi Oreskes foretager i sin bog Why Trust Science? en fin sammenligning mellem videnskabsfolk og tandlæger, som jeg også mener man tilsvarende kan foretage mellem tandlæger og embedsfolk. Hun argumenterer for, at ligesom vi generelt kan stole på, at vores tandlæger er i stand til at fikse vores tænder, fordi det er det de er udlært i og trænet til, så kan vi også stole på videnskabsfolks evne til at studere verden, fordi det er det de er udlært i og trænet til. Det betyder ikke, at vi aldrig skal forholde os kritisk til tandlæger eller videnskabsfolk, hvis vi har en god grund til det. Det kunne f.eks. være, hvis en tandlæge eller en videnskabelig ekspert har en dårlig track-record. Så er det en god grund til at forholde sig skeptisk til deres evner og påstande. Det samme kan man sige om embedsfolk. De er, eller bør i hvert fald være, trænet til at forstå og anvende evidens i politikskabelsen, og det er i den egenskab, at vi også generelt kan have tillid til deres arbejde. Uden at dette betyder, at vi ikke skal forholde os kritisk til arbejdet, hvis vi har en god grund til det.

I forhold til folkevalgte politikeres position kan man også sige, at de som oftest er nødt til at indtage lidt af en uriaspost i dag – næsten uanset hvad de gør, kritiseres de ofte af vælgerne for enten at gøre det forkerte eller ikke at gøre nok af det rigtige. Stiller vi muligvis for høje krav til politikere? 

Det er et godt spørgsmål. Jeg har ikke et filosofisk begrundet svar på, om vi generelt stiller for høje krav til politikere. Men hvis vi bare fokuserer på det at træffe bedre politiske beslutninger, så er nogle af de krav, der stilles, nok ikke så gavnlige. F.eks. synes det uhensigtsmæssigt, hvor lidt vi eller vores medier accepterer, at politikere tvivler, bruger længere tid på at overveje deres standpunkter og på at forberede deres svar til pressen. En måde at få reflekterede politikere, der træffer velovervejede beslutninger og udtænker nuancerede politiske forslag kunne måske være kollektivt at stille nogle andre krav. På nogle punkter synes jeg også næsten, at det er utroligt så lidt vi forventer af politikere i realismens navn. Da det kom frem, at danske politikere havde kontaktet og truet eller presset forskere til at skifte holdning, fordi forskerne modsagde eller satte spørgsmålstegn ved gangbarheden af politiske forslag, var en holdning i det politiske miljø, at sådan er politik og sådan noget må man kunne tage. Men hvorfor skal vi egentlig bare acceptere, at sådan er politik? Hvorfor skal vi acceptere, at politikere forsøger at lukke munden på eksperter, der formidler deres viden til borgerne? Hvorfor er det kontroversielt at stille etiske krav til politikere? Hvis forskere og eksperter skal bidrage til og forbedre den politiske beslutningsproces, er det formodentlig ikke hensigtsmæssigt at true eller at acceptere trusler mod eksperter.

Dit nuværende forskningsprojekt tager derudover udgangspunkt i forskellige argumenter for, hvorfor demokrati egentlig er værdifuldt såsom, at det fremmer lighed og autonomi. Er der et særligt argument, som du finder mest overbevisende i forhold til spørgsmålet om demokratiets værdi?

Et argument, som jeg finder meget overbevisende, er egentlig et argument for, at demokratiets værdi ikke udelukkende kan forklares med henvisning til intrinsiske værdier som lighed og autonomi, men at værdien også skal forklares ved demokratiets tendens til at fremme gode eller retfærdige beslutninger. Her følger jeg demokratiteoretikeren David Estlund, som har argumenteret for, at vi ikke kan forklare meningen med politisk deliberation uden at inddrage værdien af at træffe gode beslutninger. Spørgsmålet er grundlæggende, hvorfor det skulle være værdifuldt at udveksle argumenter og evidens samt at revidere vores synspunkter efter mødet med bedre argumenter og ny evidens, hvis ikke fordi en sådan proces leder til bedre eller mere retfærdige politiske beslutninger.

Vil du på baggrund af dine egne overvejelser omkring demokratiets værdi sige, at der florerer direkte forkerte demokratiforståelser i offentligheden? Eller med andre ord: Hvor meget passer den mere dagligdags forståelse af, hvad demokrati går ud på, med den forståelse, som du selv går mest ind for?

Jeg er ikke sikker på, at jeg ved, hvad den dagligdags demokratiforståelse helt består i, så det tør jeg ikke svare på.  Mon ikke der er flere forskellige. Dog vil jeg sige, at jeg studser noget over én bestemt idé om demokratiet, nemlig den at vi træffer politiske beslutninger på demokratisk vis, fordi der ikke er nogle rigtige og forkerte politiske overbevisninger; at hvad der er rigtigt at gøre politisk er subjektivt eller relativt. Det er jo et stort og uløst metaetisk spørgsmål. Men det jeg studser over er, hvordan man på den ene side kan mene, at demokratiet er den rigtige styreform, mens man på den anden side også mener, at de politiske beslutninger, som den demokratiske proces resulterer i, ikke kan være rigtige eller forkerte.