1.4.2005
Siden midten af 1990´erne er der i Rusland sket en væsentlig vækst i antallet af små og mellem-store virksomheder. Alligevel er denne sektors bidrag til bruttonationalprodukt, innovation og beskæftigelse relativt beskeden i forhold til de fleste af OECDs medlemslande. Dette skyldes i meget høj grad, at det indbyrdes forhold mellem staten og repræsentanterne for de små og mellem-store virksomheder ikke reguleres af et ensartet og sammenhængende system af juridiske regler.
Svetlana Gvozdeva, som i 2001 var næstformand i Dumaens udvalg for udvikling af økonomi og erhvervsliv, udtalte dengang, at den voldsomme grad af bureaukratisering, som kendetegner magtapparatet, er tilintetgørende for al iværksættervirksomhed. På ethvert trin i forvaltnings-apparatet sidder der bureaukrater, som ønsker at kontrollere og regulere iværksætternes virksomhed ud fra princippet ”dette kan jeg godkende”, og ”dette kan jeg ikke godkende”. På et sådant grundlag udsteder de licenser og godkendelser mod betaling, og korruptionen er så at sige sat i system. Dertil kommer, at det enorme antal af bureaukratiske kontrollanter virker dræbende på lysten til at oprette nye virksomheder. Derfor er erhvervsliv og bureaukrati i praksis uforenelige størrelser, mener Svetlana Gvozdeva.
Den store russiske encyklopædi, som Brokhaus og Efron udgav i Sankt Petersborg i perioden 1890-1907, skriver, at ”i kraft af bevidstheden om sin store magt føler det betydelige antal medlemmer af embedsmandsstanden sig som noget ganske særligt: som medlemmer af en særlig kaste, der ikke indgår i den øvrige del af befolkningen, fordi den er centrum for al magtudøvelse. De er bureaukrater uden sans for det fælles bedste. Én af de skadelige følger heraf er, at borgeren kun sjældent kan gå fra et møde med én af disse bureaukrater uden at føle sin værdighed krænket.”
At denne beskrivelse også i dag er sørgeligt aktuel fremgår af en artikel fra den 8. september 2004 (af Jurij Terin, journalist ved APN): ”Svælget mellem bureaukrati og befolkning, eller mere præcist, mellem ”magtens folk” og ”jordens folk”, bliver til stadighed bredere og bredere. Selv de ikke ubetydelige beløb, der er afsat i budgettet til finansiering af ”kriminalitetsbekæmpelse og konsolidering af statens sikkerhed”, bliver særdeles effektivt ”overtaget” af bureaukratiet selv, med henblik på dets egne, – ikke samfundets, interesser.”
Set fra borgerens synsvinkel kan det virke som om, at en af de russiske bureaukraters vigtigste opgaver – ud over at sikre sig selv – består i at fungere som et raffineret instrument for undertrykkelse. Den bureaukratiske ”metode” gennemsyrer samfundet fra top til bund og sikrer på snedig vis, at al sagsbehandling altid udføres på besværligst mulige måde. Som følge af denne ”metode” tvinges den enkelte borger i knæ overfor alle former for forvaltning. Dette skal tages helt bogstaveligt, som enhver, der for eksempel skal veksle penge, have underskrevet nogle dokumenter eller andet, vil have erfaret: Man befinder sig typisk ved en disk med en større eller mindre glasrude, der sikrer bureaukraten en ophøjet afstand til den omverden, der trænger sig på med plagsomme spørgsmål. Det aller fiffigste er dog, at den åbning i glasset, gennem hvilken man kan henvende sig til øvrigheden med sit anliggende, ofte befinder sig sådan cirka i navlehøjde. Sammenkrøbet, som var man plaget af heftige mavesmerter, står man så dèr. Samtidig med at man prøver at holde sammen på sine papirer, kigger man op på skrivebordets behersker på samme måde som en livegen bonde, der i fordums tid forsøgte at få sin godsejer til at modtage et bønskrift.
Bureaukratiets belastning for russisk erhvervsliv
Redaktionen for erhvervsbladet ”Vedomosti” refererede den 19. maj 2004 en rapport, som eksperter fra tænketanken ”INDEM” havde offentliggjort dagen i forvejen. Heri påpeges det, at korruptionen i Rusland koster erhvervsliv og samfund 39 milliarder US-dollars om året. En anden kilde siger, at forretningsmænd fra Vesten hvert år betaler 33 milliarder dollars i bestikkelse til russiske embedsmænd. Om disse beløb skal lægges sammen, eller hvordan de i øvrigt skal ses i forhold til hinanden har jeg ikke kunnet få oplyst.
Eksperterne fra tænketanken gør blandt andet opmærksom på det negative forhold, der er mellem korruptionsniveauet og effektiviteten i den offentlige sektor: jo mere korruption der er, jo ringere bliver samtidig effektiviteten. De vurderer endvidere, at et højere korruptionsniveau medfører relativt set højere omkostninger til opretholdelse af statsapparatet, hvorimod det økonomiske system som helhed mister indtægter.
Tænketanken foreslår derfor 3 forholdsregler til bekæmpelse af disse problemer:
1. lønningerne i embedsmandsapparatet skal forhøjes 3-5 gange
2. lønforskellene mellem højerestående og laverestående embedsmænd skal gøres større for at motivere til karriereudvikling
3. pensionsordningerne skal forbedres, og pensionens størrelse skal ikke bare automatisk stige gradvist, men gøres afhængig af anciennitet, karriere, løn og kvaliteten af det arbejde, der er blevet udført i det offentliges tjeneste.
For at reformer skal kunne gennemføres, mener tænketankens eksperter, at det vil blive nødvendigt at bruge både ”pisk og gulerod”. Det vil således være absolut nødvendigt at mindske embedsmændenes ret til at fordele og disponere over tilgodehavender for på den måde at fratage dem det økonomiske grundlag for korruption. Desuden at stille dem retsligt til ansvar for bestikkelse. Men det er også nødvendigt at tænke kreativt. For eksempel ved at udvikle et system til kvalitetsbedømmelse af arbejdsindsatsen og indførelse af resultatløn. Men, slutter rapporten, det vil være urealistisk at forvente, at der på kort tid vil kunne udvikles et moderne forvaltningssystem i Rusland, således som man kender det fra lande i Vesten. ”Her har vi et tilfælde, hvor det ikke nytter noget at kræve øjeblikkelige resultater fra statens side,” slutter de deres rapport.
Bølgerne skal opsluge vinden
Med ovenstående interessante motto har en forretningsmand i Ural-området, Dimitrij Golovin, indledt et opgør med den bureaukratiske enevælde. I sommeren 2004 stiftede han det ikke-kommercielle selskab ”Komite 101”, hvis formål er at tvinge de offentlige myndigheder til at udføre deres funktioner i overensstemmelse med lovgivningen. Med sit initiativ mener Golovin at kunne slå to fluer med èt smæk: nemlig at styrke den almene igangsættervirksomhed og samtidig få forbedret kvaliteten af arbejdet i den offentlige forvaltning. Udviklingen af et driftigt erhvervsliv er til gavn for hele landet, siger Golovin, men bureaukraterne bremser med deres handlinger alt for ofte en sådan udvikling. ”Komite 101” har derfor, i samarbejde med Ejendomsstyrelsen i Ural, taget det usædvanlige skridt, at de i november 2004 udsendte et spørgeskema til virksomhedsledere i Ural-området. Initiativet skal ses som et middel til at få kontrol med embedsmandsværket, og formålet med selve skemaet er at få de enkelte virksomheder til at evaluere deres samarbejde med såvel de enkelte embedsmænd som med statslige og kommunale myndigheder. Indtil nu er der indkommet 850 besvarelser.
Journalist ved tidsskriftet ”Ekspert-Ural”, der støtter initiativet, Marina Romanova, har interviewet Dimitrij Golovin, der om evalueringsskemaet siger, at det er det første skridt i retning af at opnå åbenhed og gensidighed i forhold til de offentlige myndigheder. Videre siger han, at skemaet først og fremmest henvender sig til repræsentanter for små og mellemstore virksomheder, ”det vil sige de kræfter, der i de industrielt veludviklede lande repræsenterer den største og mest massive igangsættervirksomhed, men som hos os er dem, der er mest trængte af bureaukraternes skalten og valten.”
Golovin fortæller, at initiativet er rettet mod de kommunale og amtskommunale myndigheder. For eksempel de kommissioner og udvalg der står for varemarked og jordarealer, bureauet for ejendomskompleksernes tekniske indretning, kontoret for pas- og visumudstedelse, arkitektur- og bygningsstyrelsen, levnedsmiddelkontrollen, brandtilsynet og matrikelstyrelsen. De enkelte embedsmænd tildeles karakterer ud fra en vurdering af egenskaber som overholdelse af gældende retsnormer, disciplin, professionalisme og service-niveau. Desuden for kvaliteter som ubestikkelighed og retskaffenhed.
På spørgsmålet om hvilke områder, der har budt på flest konflikter, svarer Golovin – på baggrund af de indsendte besvarelser – følgende:
1. Mange kontrollerende myndigheder såsom levnedsmiddelkontrollen og brandtilsynet har et utal af funktioner. Resultatet er, at iværksætterindsatsen i startfasen koncentrerer sig om at overvinde de deraf følgende hindringer. I visse tilfælde medfører det, at igangsætter-virksomheder, der kunne have udviklet sig til at blive effektive firmaer, lukker før de overhovedet er kommet rigtigt i gang.
2. Embedsmændenes subjektive adfærd: Den besøgendes ”sag” afgøres ofte af, om embedsmanden synes om den pågældende eller ej. I virkeligheden burde idealet af en embedsmand være en slags ”ansigtsløs automat”, som ikke forlader sig på personlige følelser, men kun på retslige normer.
3. De offentlige myndigheder kerer sig kun lidet om kundens interesser. Hvad det koster ham eller hende af tid, interesserer dem ikke. Ej heller spørgsmålet om bekvemmelighed i ventetiden. Derfor har vores aktion også til formål at skabe vore embedsmænd om til civiliserede mennesker.
Endelig bliver Golovin spurgt, om han ikke føler, at han kæmper mod vindmøller. ”Nej,” svarer han, ”snarere kaster vi os med oprejst pande direkte mod skydeskåret.” Han fortsætter med at forklare, at der er folk, der opfatter skrankepaveri som et uundgåeligt onde. Det nytter ikke at kæmpe imod, siger de. Så hellere tilpasse sig. Golovin slutter med at forklare, at ”vores aktion er èn af de måder, hvormed man kan styrke erhvervslivet…Ved at optræde i fællesskab kan vi opnå meget. Når en sammenslutning af succesrige forretningsmænd med overskudsgivende virksomheder går i aktion, kan det nok betale sig at tage sagen alvorligt. Første gang vil der ikke blive lagt mærke til os. Måske heller ikke anden gang, men den tredje gang vil man begynde at gøre sig tanker. Bølgerne skal opsluge vinden. Når vi begynder på en regelmæssig offentliggørelse af vore spørgeskemabaserede analyser, vil bureaukraterne blive tvunget til at høre på forretningsfolkene.”
……………………….
Ved udarbejdelsen af denne artikel kunne jeg ikke gennemskue de russiske forkortelser BTI (Bureau for ejendomskompleksernes tekniske indretning) og SES (Levnedsmiddelkontrollen). Derfor mailede jeg til min kollega i Moskva for at få opklaret sagen. Her er svaret:
” Vi forstår heller ikke selv, hvad de beskæftiger sig med. For eksempel bekræfter BTI med en attest, at jeg virkelig er ejeren af den lejlighed, jeg bebor. Men denne attest skal jeg betale for. Ellers udsteder de den ikke…SES kontrollerer den sanitære tilstand i kantiner, cafeer og restauranter for eksempel. Men da der altid findes noget, som ikke er i orden, kan du ved hjælp af bestikkelse altid få en bekræftelse på, at alt er, som det skal være. Sådan er det bare!”
