Forvaltningens (af)magt

Simon Laumann Jørgensen, Jacob Dahl Rendtorff og Peter Sørensen
Demokratisk forvaltning: Magt, etik og anerkendelse
Djøf Forlag, 2021

 

 

 

 

 

14.10.2021

Med udgivelsen af Demokratisk forvaltning: Magt, etik og anerkendelse har de tre politiske teoretikere Simon Laumann Jørgensen, Jacob Dahl Rendtorff og Peter Sørensen sat fingeren på et ømt punkt, en uforløst spænding, i vores tid. For der bliver ved med at dukke møgsager op omkring den offentlige forvaltning, men alligevel synes det ikke rigtigt at føre til en ny konsensus i den offentlige debat omkring, hvad god forvaltningsetik og -ansvar bør være. Ifølge de tre forfattere findes svaret i en gennemgribende demokratisering af forvaltningen, der især giver rum til en fælles refleksion på den enkelte arbejdsplads om, hvad der er rigtigt og forkert at gøre. Spørgsmålet er imidlertid, om de med sådanne store idealer om demokrati, anerkendelse og retfærdighed på den offentlige forvaltnings vegne undervurderer, hvor svære og nogle gange tragiske valg den enkelte ansatte ofte må tage i en tid fyldt med kriser, der ikke blot kalder på refleksion men også radikal handling.

Offentlig forvaltning er et demokratisk paradoks. På den ene side bygger forvaltningsmæssig praksis på en såkaldt lydighedspligt, der er forankret i Straffelovens paragraf 156, og som skal sikre en hierarkisk ‘kommandostruktur’ på tværs af det offentlige – en struktur, der tænkes at udspringe fra de folkevalgtes beslutninger og dermed garantere en demokratisk legitimitet for alt, hvad der foregår. Men på den anden side er enhver offentlig ansat også del af en udøvende magt i egen ret, fordi man ikke bare robotagtigt kan udføre allerede udarbejdede planer men må få generelle ordrer, love og regler til at passe på konkrete sager. Særligt frontlinjemedarbejdere såsom sygeplejersker og lærere hviler langt mere på deres faglighed og skøn, som befinder sig på et helt andet plan end politikeres beslutninger for det offentlige. Der findes således en forvaltningsmæssig magt og afmagt side om side. Den offentlige forvaltning kan dermed også siges at balancere på nogle gange ubehagelig vis mellem den udøvende og den lovgivende magt i samfundet. Det bedste bevis på, at idéen om magtens tredeling ofte er langt fra praksis, er sandsynligvis dette paradoks.

Demokratisk forvaltning: Magt, etik og anerkendelse er et værk, der på teoretisk vis beskæftiger sig med den offentlige forvaltnings dilemmaer og paradokser. Udgangspunktet er dansk praksis og en nuanceret analyse af, at Danmark på dette område befinder sig helt oppe i den internationale top i forhold til at mindske korruption og have en professionel forvaltning – men at der samtidig igen og igen opstår en række skandaler og ‘møgsager’, som viser et system, der alligevel er sårbart på flere måder, og hvor der ikke synes at være særlig meget plads internt til at diskutere svære sager, der ofte handler lige så meget om forvaltningsetik som om brud på loven. Som Simon Laumann Jørgensen påpeger, mangler vi i høj grad en intern offentlighed blandt offentlige ansatte. For hvis vi er så effektive og så lidt korrupte, hvordan kan kriminelle franarre Skat mere end 12 milliarder kroner og endda med hjælp fra en medarbejder, der senere får seks års ubetinget fængsel, som det viste sig i skandalen om udbytteskat? Og hvis vi er så ærlige og hæderlige, hvordan kan det være, at sagen omkring den ulovlige adskillelse af asylpar med Inger Støjberg i centrum fik lov til at udvikle sig, som den gjorde, selvom adskillige embedsmænd var klar over, at det netop var ulovligt? Bogen starter med et citat fra tidligere kontorchef Dorit Hørlyck, som under afhøringerne af embedsværket i forbindelse med den såkaldte ‘statsløsesag’ udtalte: “Sådan er det i mit system. Der går jeg ikke ind og siger, at det her er efter min ulovligt, og det vil jeg ikke være med til”. Som bogen sætter kritisk fokus på, synes der i hvert fald i toppen af det danske embedsværk at være opstået en besynderlig idé om, at det at være lydig ikke altid betyder at være lovlydig. Igen er det således uklart, hvad der står højest – den udøvende eller den lovgivende magt?

Moralsk blindhed og klarsyn

Overordnet set handler bogen om to relaterede temaer, demokrati og etik i forhold til den danske offentlige forvaltning. Det er forfatternes grundlæggende tese, at disse to kategorier kun kan tænkes i sammenhæng, at de udgør hinandens uundværlige forudsætninger. For at demokratisere forvaltningen er vi nødt til at fremme en række grundværdier af moralsk karakter omkring f.eks. dømmekraft, anerkendelse og åbenhed, men et større fokus på moral udvikles kun igennem en demokratisk inddragelse af borgerne og en mere fri offentlighed. Men er dette en god eller en ond cirkel? Forfatterne skriver, at de præsenterer ét sammenhængende bud på, hvordan vi opnår en både etisk og demokratisk forvaltning, men bogens forskellige dele måtte dog gerne hænge endnu mere sammen. Bogens tre dele om henholdsvis forvaltningsmæssig magt skrevet af Peter Sørensen, forvaltningsmæssig moral af Jacob Dahl Rendtorff og forvaltningsmæssigt demokrati af Simon Laumann Jørgensen bygger delvist oven på hinanden, men samtidig er det tydeligt, at de er skrevet af tre forskellige forskere med hver deres fokuspunkter og perspektiver på emnet.

Dette bliver ikke meget bedre af, at der præsenteres utroligt mange teorier undervejs, som især i Rendtorffs del af bogen nogle steder fremstår både som en overfladisk gennemgang og som unødvendigt i forhold til bogens fokus. Hvor godt det end er med inddragelse af konkrete eksempler på særligt nyere skandaler fra den danske offentlige forvaltning, er det nemlig ærgerligt, at teori og praksis ikke bindes tættere sammen. Uden en mere tydelig sammenhæng mellem eksemplerne og den mere teoretiske brødtekst, der ofte svæver oppe på et meget højt abstraktionsplan, kan forfatternes pointer i hvert fald komme til at fremstå som blot endnu en gentagelse af fine fraser omkring demokrati og god forvaltningspraksis. Samtidig ses en tendens til, at forfatterne kan være meget nuancerede i deres samtidsdiagnoser omkring den moderne forvaltning og demokratiets tilstand – men nogle steder endda i samme afsnit alligevel komme med bombastiske og ensidige kommentarer såsom, at “demokrati er blevet et rent flertalsstyre” (s. 118), og at “staten har absolut kontrol over borgerne” (s. 127). I forhold til den læsermæssige oplevelse og ambitionen om at koble teori med praksis er værket således en blandet landhandel.

Til gengæld er der masser af forbindelsespunkter mellem bogens tre dele, som læseren selv kan tænke videre over og forbinde med egne erfaringer fra den danske forvaltning. Peter Sørensen fokuserer i bogens første del, Magt i den offentlige forvaltning, på at magt kan have forskellige udtryksformer, hvoraf nogle er bundet op på personer og relationer, mens andre handler mest om roller og strukturer. Samtidig er det dog også Sørensens pointe, at magten på sin vis er allestedsnærværende, fordi vi med K.E. Løgstrups berømte udtryk altid har noget af den andens liv i vores hånd, når vi indgår i relationer med hinanden – og at det gælder såvel forholdet mellem ledere og underordnede i forvaltningen som de utallige relationer mellem frontlinjemedarbejdere og borgere, som det offentlige også sætter rammerne for. Dette er et yderst relevant perspektiv på, hvad Jacob Dahl Rendtorff udfolder i anden del af bogen, Moralsk blindhed, dømmekraft og administrationsetik, fordi Rendtorff pointerer med begrebet ‘moralsk blindhed’, at en offentligt ansat trods de bedste intentioner stadig kan være blind over for den magt, som han udøver. Normalt snakker vi om moral ud fra begreber som skyld og ansvar, men i denne forbindelse argumenterer Rendtorff for, at moralske spørgsmål i særligt politiske sammenhænge, hvor man indgår i større samfundsstrukturer, lige så meget er et spørgsmål om kompetence og de rette rammer. For at kunne gøre det rigtige er det også nødvendigt, at man som offentlig ansat har evnen til at se eller ‘fornemme’, at der er et moralsk spørgsmål på spil – og at man med Rendtorffs ord har en etisk formuleringskompetence, som gør, at man både over sig selv og andre kan reflektere over, hvorfor man gør, som nu gør. En sådan kompetence bør det offentlige netop være med til at udvikle.

Alt dette kobler Simon Laumann Jørgensen i den sidste del, Demokrati og anerkendelse i forvaltningen, til det grundlæggende spørgsmål om, hvad en ‘demokratisk forvaltning’ egentlig er for noget. I forlængelse af Rendtorff er det således Jørgensens pointe, at der skal sættes institutionelle rammer op for, at det bliver nemmere ikke bare at gøre det gode men også at være opmærksom på, hvad det vil sige i praksis, og at man kan indgå i en dialog med andre offentlige ansatte om de svære emner. Problemet ifølge Jørgensen med eksempelvis etiske kodekser, som er indført mange steder i den offentlige forvaltning, er nemlig, at de ofte får lov til at stå for sig selv i al deres “abstrakte nøgenhed” (s. 192). Men hvis de ikke kobles til en konkret praksis, en specifik faglighed og de særlige dilemmaer eller direkte møgsager, som medarbejderne kan stå midt i, er sådanne fine ord ikke mere værd end det papir, som de er skrevet på. Derfor er det som tidligere nævnt afgørende at give plads til en mere fri og institutionelt sikret samtale omkring dette, hvilket Jørgensen advokerer for med direkte støtte fra især politiske filosoffer som G.W.F. Hegel, Jürgen Habermas og Axel Honneth. En særdeles god pointe er i den forbindelse, at vi i Danmark stadig har et problem med offentligt ansattes ytringsfrihed. Formelt set er der meget få begrænsninger i deres ytringsfrihed, men i praksis kan enhver ansat til enhver tid fyres på grund af ‘samarbejdsvanskeligheder’. Som den danske politolog Øjvind Larsen også har påpeget, synes offentligt ansattes ytringsfrihed i Danmark derfor at være noget af et juridisk paradoks.

Reform eller revolution?

I flere steder af bogen lægges der imidlertid op til, at forvaltningsmæssige problemer ikke har så meget at gøre med konkret praksis som med almenmenneskelige vilkår, der spænder ben for os. Det gælder især i de dele, der handler om lydighedens bagsider, og hvor der refereres både til den amerikanske psykolog Stanley Milgrams berømte eksperimenter, hvor forsøgsdeltagere lydigt giver stød til en fremmed, og til Philip Zimbardos lige så berømte fængselseksperiment på Stanford University i 1971. Det kan diskuteres, i hvor høj grad disse forsøg egentlig siger noget universelt om menneskets tendens til lydighed inden for hierarkiske rammer, da de fleste af forsøgsdeltagerne kom fra samme sociale baggrund. Når forfatterne henviser til Øjvind Larsens påstand om, at “lydigheden er en dominerende egenskab ved mennesket” (s. 197), ignorerer det i hvert fald, at lydighed lige så meget hvis ikke mere er en egenskab, der læres og forhandles imellem mennesker.

Uanset hvad får blind lydighed meget af skylden for moralsk blindhed og dermed manglende stillingtagen til moralske spørgsmål og problemer i den danske forvaltning. Samtidig er det en god pointe, at lydighed kombineret med ansvarsfralæggelse i bureaukratier, som den amerikanske politolog Dennis Thompson har kaldt de mange hænders problem, er en dårlig cocktail. I den forbindelse giver det mening, at især Jørgensen betoner personlig og politisk autonomi som centrale kerneværdier i en demokratisk forvaltning, fordi hver enkelt offentlig ansat selvfølgelig bør anerkendes som et selvstændigt tænkende og moralsk dømmende individ. Som det pointeres, er anerkendelse særligt vigtigt inden for det offentlige i såkaldt ‘eksistentielle’ institutioner såsom skoler, omsorgshjem og hospitaler, hvor borgernes fysiske og psykiske udvikling er på spil. For at anerkendelse kan gå hele vejen ned til borgerne fra de engagerede frontlinjemedarbejdere, er det således væsentligt, at anerkendelse også kommer hele vejen oppefra. Der kommer i sidste ende ikke omsorg og opmærksomhed ud af et system, som internt ikke indeholder andet end ordrer. Det åbne spørgsmål er imidlertid, hvor meget anerkendelse der kan være plads til, hvis det offentliges demokratiske legitimitet stadig skal sikres gennem, at de folkevalgtes beslutninger faktisk implementeres? Anerkendelse kan i hvert fald ikke betyde, at offentligt ansatte får lov til at følge deres helt egne regler. Ud fra den optik måtte bogen igen gerne haft mere fokus på konkret praksis.

Det er nemlig også konkret praksis, som kan besvare spørgsmålet om, hvor store problemer vi egentlig har på dette område – står vi i lort helt op til halsen eller kun til knæene? Forfatterne synes grundlæggende at være optimister og reformister på det offentliges vegne. De tror på, at vi kan løse problemerne inden for det eksisterende system uden alt for store omvæltninger. Men hvad nu hvis der er brug for en forvaltningsmæssig revolution for virkelig at gøre op med den mærkelige rolle og magt, som offentlig forvaltning og dermed statsmagten har fået i vores samfund? Dette afhænger selvfølgelig af en konkret vurdering, men forfatterne synes slet ikke at overveje den mulighed. F.eks. tager de ikke det vanskelige spørgsmål op om, hvorvidt danske borgeres retsstilling over for statsmagten grundlæggende er vendt på hovedet i et land, hvor der ikke findes nogen forfatningsdomstol, og hvor det er særdeles vanskeligt at sagsøge staten for noget som helst.

Selvom de tager mange af de nutidige problemer omkring især skandalerne i det offentlige op i løbet af bogen, kan man derfor sige, at forfatterne undervurderer, hvor vanskelige og nogle gange tragiske valg vi alle kan stå over for i forhold til målet om at indføre en mere demokratisk forvaltning. Når der fokuseres så meget på at indføre mere offentlighed, anerkendelse og moralsk refleksion i forvaltningen, er der i hvert fald ikke lige så meget fokus på, at man som borger kan mene sig nødsaget til at bryde med hele systemet på én gang for at gøre en positiv forskel. Det betyder selvfølgelig ikke, at vi alle skal ud og leve i skovene, inden vi får dannet et helt nyt samfund op fra bunden af. Men forfatterne nævner f.eks. sagen om whistlebloweren og tidligere efterretningsofficer Anders Kærgaard, som i 2012 lækkede en video fra Forsvaret, der viste, at danske soldater så passivt til, at irakiske sikkerhedsstyrker bankede irakere og førte dem til tortur i 2004 under Operation Green Desert. Dette måtte Kærgaard betale for med hele sit netværk og familie, der nu anså ham for at være forræder – og samtidig fik det kun retslige konsekvenser for ham selv og ikke Forsvaret, idet han blev idømt bøder på 13.000 kroner. I en sådan sag var det hele Forsvaret som institution, der var på spil. Og hvis man mener, at Kærgaard har ret i, at deres adfærd i Irak var forkert, er man også nødt til at sætte spørgsmålstegn ved Forsvaret som sådan.

Det synes derfor at være et ubesvaret spørgsmål, hvor meget det egentlig kræver at demokratisere sådan noget som den danske offentlige forvaltning – og om vi overhovedet ville kunne genkende en sådan forvaltning igen, hvis den blev demokratiseret fra bunden og op. Vi har alle som borgere mulighed for at påvirke denne forvaltning til det bedre, hvad enten vi gør det indefra som offentlig ansat eller udefra ved at indgå i en offentlig samtale om det og gå til valg med alt dette i baghovedet. Men samtidig er der som nævnt svære valg, der også må tages, som når f.eks. sygeplejesker i dag er nødt til at overveje, om de vil arbejde inden for det eksisterende systems snævre rammer, eller om de føler sig nødsaget til at stemme med fødderne og sige op. Igen er denne mulighed ikke rigtigt på bordet for denne bogs forfattere. Men det er væsentligt at understrege, at det ikke bare bør være en mulighed at bruge sin stemme internt på sin arbejdsplads eller at stemme til nationale valg og andre beslutningsorganer om, hvilken forvaltning vi ønsker os – det bør også være en reel mulighed at stemme med sine fødder og med stolthed gå sin vej.